II SA/Wr 525/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia 25 maja 2021 r. Nr XXXIV.131.2021 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Udanin stwierdza nieważność części III ust. 4 (Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów) Załącznika nr 1b zaskarżonej uchwały we fragmencie: "Granice terenów funkcjonalnych, ze względu na skalę opracowania, należy traktować orientacyjnie, jako wytyczne do opracowywanych lub zmienianych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których zostaną uszczegółowione. Szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek, w tym granic terenów wskazanych na rysunku studium symbolami graficznymi, powinny następować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" Wojewoda Dolnośląski – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." – wniósł skargę na uchwałę nr XXXIV.131.2021 Rady Gminy Udanin z dnia 25 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Udanin. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności części III ust. 4 (Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów) Załącznika nr 1b zaskarżonej uchwały we fragmencie: "Granice terenów funkcjonalnych, ze względu na skalę opracowania, należy traktować orientacyjnie, jako wytyczne do opracowywanych lub zmienianych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których zostaną uszczegółowione. Szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek, w tym granic terenów wskazanych na rysunku studium symbolami graficznymi, powinny następować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". W ocenie organu nadzoru przyjęte w tekście studium rozwiązanie narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "p.z.p." w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233), zwanym dalej "rozporządzeniem". Zaskarżony fragment uchwały narusza zasady sporządzania studium, poprzez dopuszczenie możliwości korygowania i uściślania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustalonych w studium linii rozgraniczających granice terenów funkcjonalnych, przy jednoczesnym braku określenia dopuszczalnego zakresu i ograniczeń tych zmian. Organ nadzoru zauważył, że ograniczenia takie znajdują się w dalszym fragmencie Studium, w formie zapisu "ograniczenia te to ustalenia wcześniej wydanych decyzji administracyjnych udzielających pozwolenia budowę, stan prawny nieruchomości, ewidencja gruntów, aktualne podziały geodezyjne. Tych fragmentów organ nadzoru nie zakwestionował. O ile zatem można stwierdzić, że Rada Miejska w uchwalonym studium zawarła ustalenia dotyczące kierunków zmian, o tyle brak jest określenia dopuszczalnego zakresu i ograniczeń tych zmian. W zakresie wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęto bowiem, że linie rozgraniczające jednostki terenowe mogą podlegać korektom (i uściśleniu), o ile wynika to z występujących uwarunkowań, nie wskazując przy tym zakresu dopuszczalnych korekt i zmian. Tym samym możliwość modyfikacji ww. linii rozgraniczających jest w istocie nielimitowana. Autor skargi wskazał przy tym, że określone w studium tereny i obszary mają wpływ na przeznaczenie terenów w uchwalonym następnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą ulegać nieograniczonym modyfikacjom. Ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawarte w studium są wiążące dla organu stanowiącego podczas opracowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego istotnym jest dokonanie jednoznacznych ustaleń. Wskazano również, że studium, jako akt gminnej polityki planistycznej, nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, jednakże określając politykę przestrzenną gminy, wiąże jednocześnie wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Takie postanowienia studium, które są wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego i które determinują treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny cechować się kategorycznością i jednoznacznością zapisów. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, które powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, należą do ustaleń o charakterze wiążącym przy planowaniu miejscowym, w ocenie organu nadzoru, brak ich określenia w studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w żądanym zakresie oraz o nieobciążanie kosztami postępowania strony skarżonej. W uzasadnieniu wskazał, że zgadza się z argumentacją wyrażoną w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie, przy ocenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Udanin, Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Sądu zasadnie organ nadzoru stwierdził, że objęty skargą fragment studium, w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego, w zakresie wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, w części w jakiej wskazują one, że granice funkcjonalnych, ze względu na skalę opracowania, należy traktować orientacyjnie, jako wytyczne do opracowywanych lub zmienianych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których zostaną uszczegółowione. Szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek, w tym granic terenów wskazanych na rysunku studium symbolami graficznymi, powinny następować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" - narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z treści studium powinny bowiem wynikać ustalenia dotyczące m.in. kwestii wymienionych w art. 10 ust. 2 wskazanej ustawy, którymi związany jest organ uchwałodawczy gminy przy uchwalaniu planu. Ustalenia te powinny być przy tym na tyle czytelne i konkretne aby można przyjąć, że to w studium, a nie dopiero w planie zgodnie z art. 9 ust. 1 określono politykę przestrzenną gminy i zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zgodnie z treścią § 6 pkt 1 rozporządzenia ustalenia zawarte w studium dotyczące kierunków o jakich w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach. Tymczasem w analizowanym studium dopuszczono wprowadzanie linii rozgraniczających jednostki terenowe na etapie sporządzenia planów miejscowych, jednakże zakres tych zmian jest w istocie nielimitowany. Brak wskazania dopuszczalnego zakresu i ograniczeń wprowadzanych zmian skutkuje dowolnością w tym zakresie. W istocie Rada, poprzez dopuszczenie opracowania w istocie (wobec treści Studium) linii rozgraniczających tereny funkcjonalne w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, o ile wynika to z występujących uwarunkowań, nie dokonała wymaganego określenia zasięgu poszczególnych jednostek terenowych. Prowadzić to może do zaistnienia sytuacji, w której organ uchwałodawczy gminy uzyskał uprawnienie przy uchwalenia planu miejscowego, w którym przy zastosowaniu takich wytycznych przeznaczenie i kierunki zmian poszczególnych terenów byłyby odmienne niż określone w studium. Brak określenia limitu dopuszczalnych zmian czyni w zasadzie Studium nic nieznacząca uchwałą. Zasadnie zatem Wojewoda Dolnośląski w skardze podniósł zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, polegający na naruszeniu zasad sporządzania studium, poprzez dopuszczenie możliwości korygowania i uściślania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustalonych w studium linii rozgraniczających jednostki terenowe. Zamieszczona w skardze argumentacja związana z poczynionym zarzutem jest trafna i zasadna. Uwzględniając powyższe, wniosek o stwierdzenie nieważności części III ust. 4 (Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów) Załącznika nr 1b zaskarżonej uchwały we fragmencie: "Granice terenów funkcjonalnych, ze względu na skalę opracowania, należy traktować orientacyjnie, jako wytyczne do opracowywanych lub zmienianych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których zostaną uszczegółowione. Szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek, w tym granic terenów wskazanych na rysunku studium symbolami graficznymi, powinny następować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, należało uznać za uzasadniony. W pełni zatem podzielając zarzut i przedstawioną argumentację prawną organu nadzoru w powyższym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.