II SA/Wr 529/05

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA – Anna Siedlecka Sędzia NSA – Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., Nr [...]zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przy ul. K. we W. w części dotyczącej powołania podstawy prawnej i przejścia na własność Gminy W. gruntów przeznaczonych pod ulice I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r., Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r., Nr [...], wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku właściciela i rozstrzygająca o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. K., oznaczonej na mapie ewidencji gruntów obrębu B. [...]jako działki nr [...] i [...], zawierała powołanie podstawy prawnej w postaci art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą nr [...]Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r./Dz. Urz. Woj. W. Nr 11, poz.165/ oraz porozumienia z dnia [...]r. pomiędzy Wojewodą a Prezydentem Miasta W. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji i rządowej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na wydzielonych działkach przewiduje się realizację budownictwa jednorodzinnego, zaś działki oznaczone nr [...],[...],[...],[...] i [...] przeznaczone są pod budowę ulic: E., T. i Z.. W dalszej części uzasadnienia , organ powołując przepis art. 10 ust. 5 ww. ustawy , stwierdził, że w/w działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] przechodzą na własność Gminy Miejskiej W. za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W złożonym w dniu [...]r. wniosku Gmina W. domagała się, na podstawie art. 156 ust. 2 k.p.a., stwierdzenie nieważności ww. decyzji "w części powołanego w podstawie prawnej art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...) oraz wszelkich treści stanowiących o przejściu na własność Gminy W. na podstawie wyżej wymienionego przepisu gruntów przeznaczonych pod ulicę E., T. i Z.. Uzasadniając tenże wniosek, Gmina zarzuciła, że decyzja wydana została przy braku materialnoprawnej przesłanki do zastosowania tego przepisu, gdyż w/w ulice nie były przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę ogólnodostępną, mającą spełniać funkcje określone w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.), stąd po podziale nieruchomości powinny nadal pozostać własnością dotychczasowego właściciela. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta W.. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na wykładnię art. 10 ust. 5 cyt. ustawy dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny (uchwała z dnia 29.03.1993 r., Dz. U. nr 27, poz. 126) i wskazało na możliwość zastosowania tego przepisu w ustalonym stanie faktycznym, skoro wydzielenie gruntów pod budowę ulicy było konieczne dla obsługi kilkudziesięciu nowych działek budowlanych powstałych w wyniku podziału nieruchomości, a które bez tego byłyby pozbawione dostępu do drogi. Kolegium zauważyło, iż skoro wykładnia art. 10 ust. 5 ustawy była niejednolita, to zastosowanie tego przepisu w jeden z możliwych sposobów nie mogła oznaczać rażącego naruszenia prawa. Kolegium podkreśliło, iż gdy przejęcie przez gminę własności gruntów wydzielonych pod budowę ulic następowało z mocy samego prawa, to decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, zaś fragment uzasadnienia decyzji na ten temat miał charakter informacyjny, a zatem brak było przedmiotu stwierdzenia nieważności. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina podkreśliła, że rozbieżna wykładnia art. 10 ust. 5 ustawy nie dotyczyła kwestii podnoszonej we wniosku, a mianowicie przesłanki ustalenia w planie miejscowym linii rozgraniczających ulicy czyli przebiegu tej ulicy, jako dopiero umożliwiającej jego zastosowanie. Dodatkowo wskazała na brak zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania, co doprowadziło do naruszenia art. 7, 9 i 10 k.p.a. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Aprobując stanowisko prawne o możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 10 ust. 5 w/w ustawy Kolegium stwierdziło, że strona nie kwestionuje samej decyzji zatwierdzającej projekt podziału, lecz powołanie w niej w ramach podstawy prawnej przepisu art. 10 ust. 5 oraz zawarcie w jej uzasadnieniu informacji o jego treści. Zaznaczyło, iż okoliczności te wymagałyby rozważenia w postępowaniu odwoławczym zmierzającym do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz nie miały znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym badaniu podlegało, czy zachodziła oczywista sprzeczność pomiędzy normą prawną a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Kolegium podniosło, iż tymczasem sama strona powołuje się jedynie na skutki prawne decyzji opisane w jej uzasadnieniu, być może wadliwie, jednak błędna wykładnia nie mogła oznaczać rażącego naruszenia prawa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina W. zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj. przepisów art. 156 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r., Nr [...]w części treści w niej zawartych stanowiących o przejściu na Gminę W. prawa własności gruntów przeznaczonych w projekcie podziału geodezyjnego pod ulicę. W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że przepis art. 10 ust. 5 cyt. ustawy nie stanowił nigdy samodzielnej podstawy dla decyzji podziałowych, stąd nie mógł być powołany w decyzji w sposób dowolny a przy tym sprzecznie z przesłankami jego stosowania, skoro nie było zgodności przebiegu przedmiotowej drogi z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej, zawarte w decyzji treści nawiązujące do tego przepisu pozostają w rażącej sprzeczności z ustawą. Zaznaczyła także, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się moc wiążącą tych treści w postępowaniu w sprawie odszkodowania za działki wydzielone pod ulice, co uzasadnia możliwość i potrzebę weryfikacji decyzji podziałowej w tej części. Wskazała, iż opisane w decyzji podziałowej ulice nie były przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę ogólnodostępną, a pozbawienie Gminy udziału w postępowaniu podziałowym również oznaczało rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż nawet błędne powołanie się przez organ pierwszej instancji w decyzji na określony przepis, nie oznacza rażącego naruszenia prawa. Dodało, iż w niniejszej sprawie organ mógł orzekać wyłącznie kasacyjnie, nie zaś co do istoty sprawy i nawet wadliwe powołanie art. 10 ust. 5 cyt. ustawy nie mogło wywołać stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, wobec braku przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 czerwca 2004 r. (sygn. akt II SA/Wr 711/03) oddalił skargę, podkreślając, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, podział nieruchomości mógł nastąpić jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), podział następował na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3), natomiast grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność gminy z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna (ust. 5). Sąd zauważył, iż kwestionowana przez Gminę decyzja rozstrzygała o zatwierdzeniu projektu podziału i nie była podważana w zakresie treści tego rozstrzygnięcia oraz jego przesłanek ustawowych. Zaznaczył, iż decyzja w uzasadnieniu zawierała opis przeznaczenia poszczególnych działek, w tym niektórych pod budowę ulic i strona skarżąca nie kwestionowała również tego fragmentu uzasadnienia, bowiem bezsprzecznie przy tworzeniu osiedla domów jednorodzinnych nastąpiło wydzielenie oznaczonej konkretną nazwą ulicy (ulic). Sąd podkreślił, iż w konsekwencji tych ustaleń organ zawarł w decyzji stwierdzenie, że działki te na podstawie art. 10 ust. 5 stały się własnością Gminy, ale organ "nie ustalił, że ulice te nie należą chociażby do kategorii dróg ogólnodostępnych" (art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) zatem- zdaniem Sądu- nie zawarł w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia sprzecznego z przytoczonymi ustaleniami faktycznymi. Sąd wskazał, iż z dołączonych do akt sprawy dokumentów także nie wynika aby przebieg ulic nie został przewidziany w miejscowym planie. Wyjaśnił, iż decyzja o zatwierdzeniu planu podziału działek powinna zawierać stwierdzenie przeznaczenia wydzielonych działek gruntu pod budowę ulicy, a w ówczesnym stanie prawnym wytyczonym uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 29.03.1993 r. przepis art. 10 ust. 5 cyt. ustawy odnoszony był do budowy nowych ulic niezbędnych do obsługi nowo powstałych działek, a więc również ulic wewnętrznych. Sąd zauważył, iż podważenie przez skarżącego samego jedynie uzasadnienia decyzji, wskazywało na kwestionowanie przez niego zasadniczych przesłanek całości rozstrzygnięcia, o ile niedopuszczalny był w ogóle podział nieruchomości bez wydzielenia działek pod budowę ulicy, jednak skarżący wyraźnie potwierdzał istnienie faktycznych i prawnych przesłanek podziału, nie wyrażając jedynie zgody na jego konsekwencje ustawowe. Zdaniem Sądu w kontrolowanej decyzji organ nie stosował art. 10 ust. 5 cyt. ustawy - jako nie stanowiącego podstawy rozstrzygnięcia, bowiem nie rozstrzygnął o przejęciu działek przeznaczonych pod ulice na własność gminy. Dodał, iż moc wiążąca decyzji obejmowała stwierdzenie wydzielenia określonych działek od budowę ulicy, nie zaś ustalenie skutku prawnego tego wydzielenia, które stanowiło "niekonieczny i nieuciążliwy element decyzji". Sąd zauważył, iż nie istniała potrzeba podważania tego argumentu decyzji "jako rzekomo stwarzającego wiążący stan prawny, niezależnie od rzeczywistego występowania przesłanek faktycznych zastosowania art. 10 ust. 5 cyt. ustawy". Podsumowując Sąd stwierdził, że "wymienione w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji prognozy w zakresie przyszłego jej skutku prawnego stanowiło raczej nieistotne uchybienie procesowe (art. 107 § 3 kpa) nie zaś istotną wadę materialnoprawną decyzji wywołującą konieczność stwierdzenia jej nieważności". W złożonej od ww. wyroku skardze kasacyjnej Gmina W. domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zarzuciła ww. wyrokowi naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu. W uzasadnieniu skargi podniosła, że stanowisko Gminy jest zgodne z orzeczeniami NSA wyrażonymi w identycznych sprawach o sygnaturze I SA 1966/98, I SA 2023/99 dotyczącymi odszkodowań za działki wydzielone pod ulice. W ocenie Gminy kontrolowana decyzja została wydana "przy braku materialnoprawnej przesłanki do zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami", bowiem przebieg ulic nie był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyła, iż w dniu kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczną ulice E., T. i Z. nie były przewidziane w planie na drogę ogólnodostępną, która miałaby spełniać funkcje określone w przepisach ustawy o drogach publicznych. Podniosła, iż stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w tej części jest konieczne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie jest tożsama z przepisem gminnym jakim jest uchwała Rady Miejskiej zatwierdzająca plan miejscowy. Przytoczyła na poparcie ww. stwierdzeń wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 29.03.1995 r. - III ARN 7/96, OSNAPiUS Nr 17 poz. 213 i z dnia 7.08.1996 r. III ARN 28/96, OSNAPiUS 1997/5 poz. 65 oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 15.12.1994 r., SA/Lu 630.94. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2005 r. (sygn. akt OSK 1721/04) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując w uzasadnieniu, iż w kwestionowanym wyroku Sąd I instancji przytoczył m. in. treść art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości zgodnie z którym podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ten właśnie przepis wskazywała skarżąca Gmina jako ten, którego naruszenie w przedmiotowej sprawie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności fragmentu uzasadnienia decyzji podziałowej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w świetle przepisów cyt. ustawy to właśnie zgodność projektowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prowadziła do konsekwencji prawnych określonych w ust. 5 powołanego artykułu, zgodnie z którego brzmieniem grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu. Sąd zauważył, iż przejście gruntów wydzielonych pod ulice na własność gminy i wynikające z niego zobowiązanie gminy do wypłaty odszkodowania było zatem bezpośrednio powiązane ze zgodnością przedmiotowego podziału z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W., bowiem podział przedmiotowej nieruchomości na działki budowlane mógł nastąpić, jeśli miejscowy plan przewidywał taką zabudowę. Dodał, iż jeśli z planu tego nie wynikał przebieg dróg, wydzielonych w drodze podziału, jako ogólnodostępnych to powstawał problem charakteru wydzielonych dróg i ich ewentualnie wewnętrznego charakteru. Sąd podniósł, iż jeśli taka sytuacja miała miejsce, czego nie wiadomo, to brak było podstaw do wskazywania w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, że grunty wydzielone pod drogi stały się własnością gminy, bo takie wskazanie skutkuje roszczeniami pod jej adresem w myśl ww. przepisu ust. 5 art.10. Sąd zaznaczył, iż w toku postępowania nadzwyczajnego Gmina konsekwentnie podnosiła zarzut braku zgodności decyzji podziałowej z planem w rozważanym zakresie. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że nie kwestionowała treści przedmiotowej decyzji podziałowej. W istocie, jak wynika z akt sprawy, kwestionowała tę treść pośrednio, zarzucając iż decyzja podziałowa nie była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, iż ma rację Sąd I instancji, gdy pisze, że decyzja o zatwierdzeniu podziału powinna zawierać stwierdzenie przeznaczenia określonych działek pod budowę ulicy, stwierdzenie to jest jednak zasadne tylko w sytuacji, gdy podział jest zgodny z planem i tylko takiej sytuacji dotyczy powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 marca 1993 r. (W 13/92, OTK 1993/1/17). Sąd wywiódł, iż w konsekwencji podnoszony przez skarżącą Gminę zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 ww. ustawy poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu informacji (stwierdzenia) o przejściu gruntów wydzielonych pod ulice na własność Gminy nie mógł być traktowany i rozważany tylko jako zarzut dotyczący niekoniecznego, mało istotnego, mało uciążliwego elementu uzasadnienia czy nietrafnej wykładni. Sąd podniósł, iż strona skarżąca, podkreślając zarzut braku zgodności z planem, wybrała drogę stwierdzenia nieważności uzasadnienia decyzji podziałowej w części odnoszącej się do stwierdzenia o przejściu działek wydzielonych pod drogi na własność Gminy, a w ewentualnym postępowaniu związanym z dochodzeniem odszkodowań ostateczny charakter decyzji podziałowej, korzystającej z domniemania prawidłowości w całym zakresie, mógłby utrudnić czy wręcz uniemożliwić skarżącej ochronę jej interesu prawnego. Z tego punktu widzenia- zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego- kwestionowanego fragmentu uzasadnienia nie można uznać za nieistotny, za jedynie prognozę w zakresie przyszłego skutku decyzji. Nadto Sąd wskazał, iż jak już wcześniej podniesiono, zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej jak i zarzuty skargi, należało rozważać w kontekście głównego w istocie zarzutu - niezgodności decyzji podziałowej z planem, omówionego w uzasadnieniu skargi i skargi kasacyjnej, bowiem jeśli decyzja podziałowa była z planem miejscowym niezgodna, to stwierdzenie w uzasadnieniu o przejściu wydzielonych działek na własność Gminy nie mogło być uznane za nieistotne, a przeciwnie, za naruszające prawo. Sąd zauważył, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje się stwierdzenie, że z dołączonych akt sprawy również nie wynikało by podział nieruchomości nie wynikał z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak to stwierdzenie nie jest jednak oczywiste i ewentualne naruszenie wymogu zgodności decyzji podziałowej z planem wymaga zbadania a następnie oceny stopnia naruszenia, bo jest to niezbędne dla oceny zarzutu naruszenia art. 10 ust. 5 ww. ustawy. Sąd zaznaczył, iż decyzja podziałowa ma w podstawie powołany plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia, zatwierdzony uchwałą z dnia 10 czerwca 1988 r., a w uzasadnieniu powołano się ogólnie na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, potwierdzającą jej zgodność z planem oraz na wyrys z mapy (bliżej nie oznaczonej). W decyzji wymieniono też działki przeznaczone pod budowę ulic: E., T. i Z.. Podniósł, iż do wniosku o stwierdzenie nieważności Gmina dołączyła wyrys z planu ogólnego, na którym nie ma zaznaczonych ulic w obrębie nieruchomości podlegającej podziałowi. Sąd podkreślił, iż kwestie te wymagały badania, w związku z zarzutem naruszenia przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Konkludując Sąd stwierdził, iż niewyjaśnienie tych okoliczności, mogących rzutować na znaczenie prawne kwestionowanego fragmentu uzasadnienia, nawiązującego do przepisu art. 10 ust. 5 ww. ustawy, prowadziło do jego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak zakreślonych kognicji, oraz mając na uwadze przepis art.190 u.p.s.a., Sądu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" u.p.s.a., co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że opisanym wyżej wyrokiem z dnia 21 lipca 2005r., sygn.akt OSK 1721/04 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności decyzji podziałowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zebrany w sprawie materiał dowody nie pozwalał bowiem na jednoznaczną ocenę czy projektowany podział, w szczególności w zakresie przeznaczenia części wydzielonych działek pod budowę ulicy, był zgodny z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego miasta W., a tym samym czy uprawnione było zamieszczenie przez Prezydenta W. w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji stwierdzenia o przejściu wydzielonych działek pod budowę ulic na własność Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zatem co najmniej przedwcześnie uznało, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium powołało się na uchwałę z dnia 29 marca 1993 r. (W 13/92, OTK 1993/1/17), w której Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) wskazał, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Jednakże, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, Kolegium pominęło zupełnie fakt, iż warunkiem wstępnym rozważań Trybunału Konstytucyjnego było przyjęcie, iż dokonanie podziału nieruchomości na działki, w tym również działki pod budowę ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału, może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli podział ten jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wyjątkiem są sytuacje przewidziane w ust. 2 art.10 ww. ustawy). Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą pozwala stworzyć jej rzeczywisty obraz a w efekcie końcowym zastosować odpowiedni przepis prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Działanie na podstawie przepisów prawa (prawidłowo stosowanego) jest bowiem możliwe tylko wtedy gdy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zaś zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 k.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodnego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 działu II k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że powyższe wymogi nie zostały spełnione, co prowadzić musiało do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w zakresie określonym w art. 106 § 3 u.p.s.a. i uzasadnionymi celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwić sądowi dokonanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium winno zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 lipca 2005 r., sygn.akt OSK 1721/04 oraz zawarte w niniejszym wyroku, jak również rozpatrzeć podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty tak w trakcie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, pamiętając jednak przy tym o specyficznym charakterze nadzwyczajnego trybu postępowania. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie jedynie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Z drugiej strony organ administracyjny nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium rozpoznając ponownie sprawę, winna mieć także na uwadze stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym w decyzji o podziale nieruchomości organ administracyjny nie może orzekać o własności działek wydzielonych w wyniku podziału, może on jedynie określić działkę, która została wydzielona pod budowę ulicy w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości / por. wyrok z dnia 19 czerwca 1996 r., sygn. akt IV SA 198/95, Wspólnota 1996/48/26). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" u.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a.