II SA/Wr 529/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Burmistrz Obornik Ś. wszczął na wniosek P. Ch. z dnia 31.12.2008r. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu wytwarzania prefabrykowanych betonowych elementów w G. W dniu 17.04.2009r. wpłynęło do tego organu pismo skarżącej informujące o przystąpieniu do toczącego się postępowania jako strony, gdyż planowana inwestycja narusza jej interes prawny (art. 28 k.p.a.) z uwagi uciążliwości wywołane funkcjonowaniem zakładu (zapylenie, hałas, ruch środków ciężkiego transportu do 200 pojazdów na dobę). W szczególności zapylenie będzie docierało do domu skarżącej, w której zamieszkują jej chore na alergię dzieci. Według skarżącej jej interes prawny nie musi wynikać z prawa materialnego. Postanowieniem z dnia [...]Burmistrz na podstawie art. 123 k.p.a. odmówił dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W uzasadnieniu organ przytoczył tezy prawne wyroków NSA (sygn. akt II OSK 310/05 Lex nr 190891 i II OSK 682/04 Lex nr 176 144) wyjaśniające powiązanie między prawem materialnym a kategorią interesu prawnego oraz przyznające posiadanie interesu prawnego właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, o ile zapadła decyzja poprzez wpływ na sposób korzystania z danej nieruchomości, będzie miała znaczenie dla wykonywania przysługującego mu prawa własności. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w tym z raportu oddziaływania na środowisko, nieruchomość stanowiąca własność skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Postanowienie zawierało pouczenie o możności wniesienia zażalenia. W zażaleniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 i art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię, że interes prawny wynika jedynie z prawa materialnego oraz oparcie ustaleń na nieobiektywnym dokumencie dostarczonym przez inwestora. Zaskarżonym postanowieniem organ na podstawie art. 134 i art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Według art. 141§1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Błędne pouczenie strony o przysługiwaniu środka prawnego nie kreuje tego uprawnienia procesowego. Kodeks nie przewiduje możności zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Postanowienie, na które nie służy zażalenie można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Dopiero w przypadku złożenia przez skarżącą dopuszczalnego środka prawnego, organ zbada legitymację procesową skarżącej. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia. Pozbawienie jej prawa do udziału w postępowaniu narusza prawo europejskie, konstytucję i prawo o ochronie środowiska. Nielogiczna jest odmowa dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu I instancji i rozstrzygnięcie o jej statusie dopiero w postępowaniu odwoławczym, skoro decyzja nie będzie jej doręczona. Należało uznać, że postanowienie odmowne jest zaskarżalne. Proponowana przez organ wykładnia art. 28 k.p.a. w takim stopniu narusza uprawnienia strony, że sąd powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem w sprawie zgodności tego przepisu z konstytucją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W postępowaniu prowadzonym w sprawach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych uczestniczyć mogą w charakterze stron właściciele nieruchomości narażonych na oddziaływanie zamierzonego przedsięwzięcia. Nie muszą to być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością, na której ma zostać zrealizowane, zaś oddziaływania nie muszą powodować uciążliwości wywołujących przekroczenie obowiązujących norm ustanowionych w prawie lub ustalonych decyzjami. Właściciele ci posiadają obiektywnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej, czyli interes prawny w postępowaniu administracyjnym wywodzony z prawa własności (patrz uchwała 7 s. NSA OPS 11/99 ONSA 2000 1/6). Interes prawny wynika z normy prawnej, przy czym skutki wywodzone z tego interesu powinny być wywołane w obrębie prawa administracyjnego. W nin. sprawie nie ma potrzeby rozwijania tej obszernej i złożonej tematyki prawnej. Można jedynie jeszcze zasygnalizować, że w sposób niejednolity rozstrzygane jest zagadnienie prawne, czy odmowa dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu już wszczętym i prowadzonym z udziałem innych podmiotów będących stronami powinna następować w formie postanowienia, czy też brak jest podstawy prawnej do orzekania przez organ w tym zakresie (patrz wyrok NSA z 20.12.2001r. II SA 2645/01 Lex nr 82821). Przeważa pogląd, że w k.p.a. nie ma podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną (wyrok NSA z 30.06.1986r. ONSA 1987/2/46). Przyjmuje się również, że podmiot nie dopuszczony do udziału w postępowaniu może jedynie złożyć odwołanie od decyzji kończącej postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony (wówczas, o ile nawet organ odwoławczy umorzy postępowanie odwoławcze wszczęte tym odwołaniem, podmiot ten może złożyć skargę do sądu administracyjnego), zaś po upływie tego terminu może domagać się wznowienia postępowania (art. 145§1 pkt 4 i art. 148§2 k.p.a., w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym podmiot ten dowiedział się o decyzji, tutaj również otwiera się możliwość odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej i ewentualnej skargi do sądu administracyjnego). Niezależnie od tego przyjmuje się, że o ile organ wyda omawiane postanowienie, to stanowi ono akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a.), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu tego organu w terminie czternastu dni do usunięcia naruszenia prawa (art. 52§3 i art. 53§2 p.p.s.a.), chociaż i w tym zakresie nie ma jednolitości poglądów (w szczególności należałoby uznać, że omawiane "postanowienie" z uwagi na jego materialną treść nie jest w rzeczywistości postanowieniem, gdyż zaskarżalność postanowień wyczerpująco reguluje art. 3§2 pkt 2 p.p.s.a.). Nie ma jedynie najmniejszych wątpliwości i w tym zakresie istnieje całkowita zgodność poglądów, że na omawiane postanowienie nie przysługuje zażalenie. Jak trafnie wskazał organ, zażalenie na postanowienie przysługuje jedynie wówczas, gdy kodeks tak stanowi (art. 141§2 k.p.a.). W przypadku złożenia zażalenia na postanowienie, którego zaskarżenia kodeks nie przewiduje, organ odwoławczy może jedynie stwierdzić niedopuszczalność zażalenia (art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.). Trafne było ponadto wskazanie organu, że postanowienia osobno niezaskarżalne, można zaskarżyć w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Sąd w pełni podziela wywód prawny organu dotyczący braku podstaw do rozważania w tej sytuacji procesowej jakichkolwiek innych zagadnień prawnych, poza zagadnieniem dopuszczalności zażalenia. Pozostając w granicach tej kwestii procesowej, również i sąd nie powinien poruszać tych innych zagadnień (art. 134§1 p.p.s.a.). Należy jednak wzmiankować, że skarżąca bezzasadnie zarzuciła niekonstytucyjność art. 28 k.p.a., zaś Trybunał Konstytucyjny nie bada zaniechań ustawodawczych (gdyby domagać się wprowadzenia do kodeksu postanowienia w kwestii dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu i jego zaskarżalności w drodze zażalenia) lub wykładni prawa przez organy stosujące prawo (gdyby domagać się przesądzenia o istnieniu obowiązku wydania postanowienia w tej kwestii, zresztą w nin. sprawie zostało przecież wydane). Ma rację skarżąca, że zagwarantowanie stronie udziału w każdym stadium postępowania, w pełniejszy sposób zapewnia ochronę jej uprawnień. Stronie pominiętej przysługują jednak omówione wyżej środki prawne, zarówno wobec postanowienia (w związku z art. 112 k.p.a. termin przewidziany do wezwania z art. 52§3 p.p.s.a. rozpocznie bieg z chwilą doręczenia nin. wyroku lub jego uprawomocnienia się po rozpoznaniu skargi kasacyjnej), jak i decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W tym stanie rzeczy nie było miejsca na rozważanie znaczenia unormowań zawartych w ogólnie wskazanym w skardze prawie europejskim. W ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.Nr 199, poz. 1227) lub w POŚ (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150) nie ma przepisów, z których skarżąca mogłaby wywodzić interes prawny w postępowaniach administracyjnych związanych z ochroną środowiska, jak o tym wspomniano w skardze. Skarga okazała się zatem bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa i nie było podstaw do stosowania art. 145§1 p.p.s.a. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzeczono jak na wstępie. J.T. 28.01.10r.