II SA/Wr 536/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] nr [...] we W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] we W. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonania w całości; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i art. 10 kpa oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym (tj Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), nakazał spółce A. z siedzibą we W., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym w budynku mieszkalnym we W., przy ul. K nr [...], w terminie do 30.06.2005 r. Wskazane w decyzji nieprawidłowości polegały na: pęknięciu murów i nadproży ściany frontowej, tylnej oraz ścian wewnętrznych, zawilgocenia ścian i piwnic i częściowo parteru, złego stanu pokrycia dachowego oraz stolarki okiennej i drzwiowej. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. z siedzibą we W., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzją nr [...] nr [...]. (w treści decyzji wskazano błędną datę jej wydania – 8.03.2004 r.) uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano na nieprecyzyjne określenie obowiązków, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz uchybienia przepisów procedury administracyjnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanym przy ul. K nr [...] we W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym powyżej wskazanego budynku, potwierdzonych w czasie kontroli obiektów przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz wykazanych w opracowaniu pod nazwą "Ekspertyza techniczna w sprawie pękania ścian i stropów" tego budynku, mogących spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Wskazane przez organ nieprawidłowości polegały na pęknięciach nadproży oraz ścian podłużnych budynku, pęknięciach stropów WPS wzdłuż belek stropowych, złym stanie technicznym tynków w korytarzach i na klatce schodowej, zarysowaniu płytek podłogowych, wadliwym podłączeniu wentylacji mechanicznej w lokalu mieszkalnym nr 22 i 26 tego budynku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano sposób usunięcia powyższych nieprawidłowości oraz wyznaczono datę zakończenia robót na dzień 31.12.2007 r. W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono rozstrzygnięciu organu I instancji stronnicze przeprowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów art. 6, 8 i 73 § 1 kpa, poprzez dopuszczenie do przeglądania akt sprawy przez przedstawiciela Spółdzielni B. , pomimo tego, że spółdzielnia ta nie jest stroną w sprawie. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak obiektywizmu oraz niedokładne uzasadnienie rozstrzygnięcia. Organ I instancji – zdaniem odwołującej się Wspólnoty – nie wziął pod uwagę przyczyn powstałych spękań, stanowiących o winie inwestora budynku przy ul. K.P. [...]. Pomimo faktu, że w sporządzonej w sprawie ekspertyzie nie stwierdzono stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu domowników, organ wskazał, że takie okoliczności zaistniały, nie opisując tych okoliczności ani nie informując o nich strony tak, by mogła się wypowiedzieć w ich przedmiocie przed wydaniem decyzji. Nadto organ I instancji nie wskazał, które z wymaganych robót mają charakter zabezpieczający, a które związane są z estetyką budynku, co umożliwiłoby stronie zrealizowanie tych robót we właściwej kolejności. Strona zarzuciła również organowi I instancji określenie zbyt krótkiego okresu czasu na wykonanie zaleconych prac, bez wzięcia pod uwagę aktualnej sytuacji finansowej i prawnej Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. K nr [...]. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: jest w nieodpowiednim stanie technicznym – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku". Obowiązki w tym zakresie spoczywają na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Nadto organ obowiązany jest określić termin wykonania realizacji obowiązków oraz dokonać oceny, czy obiekt można doprowadzić do stanu technicznego odpowiadającego przepisom prawa. Przepis ten ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości, w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, odpowiadającym jego funkcjom oraz umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności użyty w niej zwrot: "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji" wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w przepisach art. 66 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie z założeniami zawartymi w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obiekty budowlane winny być utrzymywane i użytkowane zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz w należytym stanie technicznym. Za właściwe utrzymanie obiektów budowlanych ustawa uznaje ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nieposiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. Wobec potwierdzonego nieodpowiedniego stanu budynku (pęknięcia nadproży oraz ścian podłużnych budynku, pęknięciach stropów WPS wzdłuż belek stropowych, zły stan techniczny tynków w korytarzach i na klatce schodowej, zarysowania płytek podłogowych, niewłaściwe podłączenie wentylacji mechanicznej w lokalu mieszkalnym nr 22 i 26 przedmiotowego budynku), organ nadzoru budowlanego był nie tylko uprawniony, ale zobligowany do wydania rozstrzygnięcia mającego na celu usuniecie nieodpowiedniego stanu technicznego. Organ odwoławczy pokreślił, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie ekspertyzy technicznej w sprawie pękania ścian z dnia 22.08.2005r. w budynku przy ul. K nr [...] we W., sporządzonej przez rzeczoznawców budowlanych z Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa. Powyższa ekspertyza potwierdza, iż budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i że niezbędne jest usunięcie wskazanych w tej ekspertyzie nieprawidłowości. Autorzy ekspertyzy wskazują sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się do zaleceń zawartych w ekspertyzie technicznej przedmiotowego budynku, wykonanej w sprawie organ podkreślił, iż nałożone obowiązki przytoczone w sentencji zaskarżonej decyzji są w pełni zgodne z treścią zaleceń powołanej wyżej ekspertyzy, co w istocie przesądza o zasadności i prawidłowości wydanego przez organ l instancji rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia poczynione w toku postępowania uprawniały organ l instancji do wydania decyzji w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, w związku z powyższym zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniesiono o uchylenie powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: art. 107 § 1 kpa poprzez uznanie, że faksymila (facsimile) z podpisem osoby wydającej decyzję lub fotokopia podpisu jest tożsama z podpisem, o którym mowa w art. 107 § 1 kpa, jako bezwzględnym elemencie decyzji, art. 107 § 3 kpa poprzez niepodanie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ II instancji nie dał wiary dowodom i argumentacji przedstawionej w odwołaniu, oraz niewskazanie, którym dowodom nie dał wiary, a które uznał za uzasadnione. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja nie zawiera podpisu rozumianego jako "znak, bądź ciąg graficzny znaków naniesionych własnoręcznie przez podpisującego". W doręczonej skarżącej decyzji podpis wydającego decyzję zastąpiono faksymile, lub dokonano jego fotokopii. Na rozprawie w dniu 29.01.2008 r. skarżąca okazała Sądowi doręczoną jej decyzję organu odwoławczego (opatrzoną pieczęciami, stanowiącą kserokopię znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej u.p.s.a.). Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego, zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że spośród wyżej wymienionych składników decyzji w przypadku naruszeń formy prawnej, jako minimum elementów traktuje się cztery składniki tj.: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok NSA z dnia 20.07.1981 o sygn. akt SA 1163/81 publ. OSPiKA 1982, Nr 9 – 10, poz. 169 oraz wyrok NSA z 30.07.1982 o sygn. akt I SA 547/82, niepubl.). Na pojęcie podpisu składają się następujące jego cechy: jest to językowy znak graficzny, postawiony własnoręcznie przez podpisującego, zawierający co najmniej jego nazwisko usytuowany pod tekstem oświadczenia woli, wskazujący w ten sposób jakiej treści oświadczenie woli składa osoba stawiająca ten znak. Własnoręczność podpisu jest taką jego cechą, która przez badanie grafologiczne pozwala na stwierdzenie, od kogo taki podpis pochodzi (por. Z. Radwański, Prawo cywilne część ogólna, System prawa prywatnego pod red. Z. Radwańskiego, tom 2, Warszawa 2002, str. 125). Z treści art. 107 § 1 kpa wynika, że podpis na decyzji musi być własnoręczny. Gdyby bowiem ustawodawca dopuszczał stosowanie innego, niż własnoręczne odtworzenie podpisu, to dałby temu wyraz w treści przepisu w sposób, w jaki to ma miejsce np. w art. 92110 § 2 kc, bądź w art. 328 § 2 ksh. Takiemu stanowisku dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, które Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w pełni podziela, zgodnie z którym decyzja organu administracji publicznej nie jest podpisana, jeżeli nie zawiera własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji (por. wyrok NSA w Gdańsku, 12.04.2000, II SA/Gd 1089/1998, LEX nr 44070). Na podstawie art. 109 § 1 kpa wydaną przez organ decyzję doręcza się stronom na piśmie. Z przepisu tego wynika, że doręczony stronie egzemplarz decyzji winien zawierać wymienione w art. 107 § 1 kpa elementy, a zatem również podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Nie może to być np. odpis decyzji poświadczony za zgodność z oryginałem przez upoważnioną osobę. Doręczony egzemplarz decyzji nie może również zawierać innego, niż własnoręczne odtworzenie podpisu, np. metodą fotograficzną, drukarską lub też za pomocą specjalnej pieczęci. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że każda decyzja powinna zostać wydana na piśmie, własnoręcznie podpisana przez osobę do tego upoważnioną, a jej oryginał powinien znajdować się w aktach administracyjnych sprawy, jak również zostać doręczony każdej ze stron. W niniejszej sprawie strona zarzuciła organowi, że doręczona jej decyzja nie zawierała podpisu, rozumianego jako znak, bądź ciąg graficzny znaków naniesionych własnoręcznie przez podpisującego. Sąd zauważa, że jest to zarzut nowy, który pojawił się dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy z kolei w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do tego zarzutu podkreślając, że wszelkie zarzuty i wywody zawarte w skardze, zostały wyjaśnione w zaskarżonym akcie administracyjnym. Na rozprawie w dniu 29.01.2008 r. skarżąca okazała Sądowi doręczoną jej decyzję, stanowiącą kserokopię znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, decyzji organu odwoławczego. Na doręczonej stronie skarżącej decyzji znajdował się podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, skopiowany przez urządzenie kserograficzne. W związku z tym, co wcześniej zostało powiedziane, uznać należy, że doręczona stronie decyzja organu odwoławczego nie była podpisana, skoro nie zawierała własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, czemu w żaden sposób nie zaprzeczył organ administracji publicznej II instancji. W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 u.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 u.p.s.a.