II SA/Wr 538/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania dla gospodarstwa rolnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia A. S., utrzymało w mocy postanowienie Starosty G. z dnia [...] r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia na wniosek A. S. postępowania o wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania dla gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości J. nr 26, gmina G., na nazwisko P. B.. W uzasadnieniu kolegium podało, że A. S. wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. skierowanym do Starosty G., powołując się na dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, zażądał wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania dla gospodarstwa rolnego w miejscowości J. nr 26 na nazwisko P. B.. Swój interes prawny wnioskodawca wywodził z tego, że jest spadkobiercą P. B., który w dniu wejścia w życie dekretu posiadał i prowadził przedmiotowe gospodarstwo. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r. nr [...], podjętym w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., Starosta G. odmówił A. S. wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Uzasadniając odmowę organ I instancji powołał się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...], w świetle której A. S., nie przysługuje status strony postępowania o wydanie powyższego aktu nadania. Na to postanowienie A. S. złożył zażalenie, na skutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpatrując sprawę stwierdziło, że zaskarżone postanowienie, mimo jego wadliwości odnoszących się do braku pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, należy utrzymać w mocy. Kolegium wskazało, że w związku z wnioskiem A. S. z dnia 2 kwietnia 2012 r. o wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania na nazwisko P. B., organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. o umorzeniu postępowania w związku z wycofaniem wniosku przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w związku z odwołaniem wniesionym przez J. B. wydało decyzję z dnia [...] r. nr [...], utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji kolegium nie podzieliło stanowiska Starosty G., co do okoliczności sprawy uzasadniającej umorzenie postępowania. W ocenie kolegium A. S. nie mógł domagać się, z uwagi na brak po jego stronie interesu prawnego, wydania przedmiotowego orzeczenia o wykonaniu aktu nadania i z tej przyczyny postępowanie prowadzone przez organ I instancji winno zostać umorzone. Dalej podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 72/13 oddalił skargę J. B. na decyzję kolegium z dnia [...] r. Przechodząc do podstawy odmowy wszczęcia postępowania, powołanej w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji, tj. art. 61a k.p.a., kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten zawsze musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Natomiast art. 61a k.p.a. uprawnia organ administracyjny do odmowy wszczęcia postępowania w drodze postanowienia w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, organ administracyjny zobligowany jest do wstępnego zbadania, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Następnie kolegium stwierdziło, że w toku postępowania zażaleniowego ustaliło, że Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w G. w dniu [...]r. wydała akt nadania nr [...], którym nadano P. B., ur. [...] r., gospodarstwo rolne we wsi J. nr 26, gmina G., pow. G., woj. w., obejmujące grunty o pow. 2,93 ha oraz budynki, tj. dom i oborę. Wskazany akt nadania, podjęty na podstawie art. 25, art. 33 i art. 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. R.P. Nr 49, poz. 279) i orzeczenie o wyznaczeniu nabywcy gospodarstwa (działki) nr [...] z dnia [...]r. doręczono P. B. w dniu 26 stycznia 1948 r. Kolegium podało, że według art. 27 dekretu z 1946 r., prawa wynikające z tego aktu miały charakter osobisty, były niezbywalne i nie podlegały dziedziczeniu. Sam akt nadania nie przenosił własności gospodarstwa na nabywcę, na rzecz którego został wydany. Przeniesienie to, stosownie do art. 31 ust. 1 tego dekretu, następowało dopiero w drodze orzeczenia zwanego orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania. Przy czym wydanie takiego orzeczenia, stosownie do art. 30 ust. 1 i 2 dekretu z 1946 r., musiało zostać poprzedzone odrębnym rozstrzygnięciem ustalającym cenę nabycia, a jeżeli gospodarstwo (działka) w chwili nadania nie było jeszcze fizycznie wydzielone, ustalenie ceny następowało po lub równocześnie z określeniem granic nadanego gospodarstwa. Sytuację prawną nabywców, którzy uzyskali akt nadania, lecz nie legitymowali się orzeczeniem o wykonania aktu nadania uregulował dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 49, poz. 279 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tego dekretu osoby, które posiadały gospodarstwa rolne i prowadziły je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyły ich własności, stały się z mocy prawa (z dniem 7 września 1951 r.) właścicielami tych gospodarstw. Z treści tego przepisu wynika, iż własność gospodarstwa rolnego nabywali osadnicy posiadający gospodarstwa rolne nadane w trybie dekretu z 1946 r., którzy nie nabyli ich własności (w związku z faktem, iż nie wydano orzeczeń o wykonaniu aktu nadania przewidzianych w art. 31 ust. 1 dekretu z 1946 r.). Zatem nabycie własności gospodarstwa na podstawie dekretu z 1951 r. było uwarunkowane spełnieniem trzech następujących przesłanek: 1 - wydaniem odnośnie do gospodarstwa rolnego aktu nadania - na podstawie art. 25 ust. 1 dekretu z 1946 r., 2 - niewydaniem w trybie art. 31 ust. 1 dekretu z 1946 r. aktu o wykonaniu aktu nadania przenoszącego własność gospodarstwa, 3 - posiadaniem gospodarstwa rolnego i prowadzeniem go osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z osobą posiadającą gospodarstwo we wspólności gospodarczej. Wówczas z mocy prawa gospodarstwo przechodziło na własność rolnika, legitymującego się aktem nadania, który zgodnie z art. 5 ust. 2 dekretu z 1951 r. stanowi poświadczenie własności. Stosownie do art. 6 ust. 2 orzeczenie takie jest podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne. Następnie kolegium stwierdziło, że w jego ocenie A. S. nie mógł domagać się wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, z uwagi na brak po jego stronie interesu prawnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Sąd Rejonowy w S. Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...], wydanym z wniosku J. B. (z udziałem L. K. i A. S.) o nabycie spadku po P. B., zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] w ten sposób, że stwierdził, iż spadek po P. B., zmarłym [...] r. w S., na podstawie ustawy nabyli: żona E. B. w 1/3 części oraz dzieci: J.B. i L. K. po 1/3 części każde z nich. Dalej postanowienie tego sądu z dnia [...] r. sygn. akt: [...] wskazuje jako spadkobiercę E. B. (zmarłej dnia [...] r. w S.) jej córkę Z. J.. Natomiast spadek po Z. J., zmarłej w dniu [...] r., na podstawie testamentu sporządzonego w dniu [...] r. nabył w całości A. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Dalej kolegium podało, że spadkobiercami M. B. (zmarłej w dniu [...] r. w miejscowości J.) zostali ustaleni, postanowieniem Sądu Rejonowego w G. I Wydział Cywilny z dnia [...] r. sygn. akt [...] - mąż P. B. oraz dzieci L. K. z domu B. i J. B., w części po 1/3 każde z nich. Kolegium stwierdziło, że z powyższego wynika zatem, iż P. B. do dnia śmierci M. B. pozostawał z nią w formalnym związku małżeńskim. Dziećmi z tego związku są L. M. K. (ur. [...] r.) i J. B. (ur. [...] r.). Cytowane postanowienia sądowe wskazują zatem że A. S., E. B. jak również jej córka Z. J., nie byli w dacie 7 września 1951 r. członkami rodziny P. B.. Nadto wynika z nich także, że A. S. nie jest zstępnym P. B.. W opisanym stanie faktycznym sprawy A. S. nie mógł być uznany w tym postępowaniu za następcę prawnego P. B., czyli osoby wskazanej w opisanym akcie nadania. Z tego powodu nie przysługuje mu status strony w postępowaniu o wydanie orzeczenia o wykonaniu przedmiotowego aktu nadania. Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy, kolegium uznało, że postanowienie organu I instancji, mimo wadliwości jego uzasadnienia, należy utrzymać w mocy. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (błędnie określając je jako decyzję). W skardze wskazał, że jest spadkobiercą P. B. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. (sygn. [...]) oraz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). Dalej skarżący zauważył, że na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, P. B. nabył gospodarstwo rolne w miejscowości J.. Skarżący zwrócił uwagę, iż gospodarstwo rolne, w świetle dekretu z 1951 r., przechodziło na własność rolnika z mocy prawa, a więc bez względu na późniejsze wydanie bądź nie - orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, które mają charakter jedynie deklaratoryjny. Orzeczenie to, zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu z 1951 r. powinno zostać wydane z urzędu. Tym samym wycofanie przez skarżącego w dniu 20 września 2012 r. wniosku z dnia 2 kwietnia 2012 r. o wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, nie zwalniało starosty od obowiązku wydania stosownej decyzji. Jeśli tak się nie stało, następcom prawnym przysługuje prawo zainicjowania postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie powołał się na jakikolwiek przepis z dekretu z 1946 r. lub dekretu z 1951 r., który pozwalałby uzasadnić twierdzenie, iż spadkobiercy niespokrewnieni nie mogą dziedziczyć gospodarstwa rolnego nadanego w trybie tych dekretów lub wnioskować o wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Organ II instancji powołał się natomiast na art. 28 i art. 61 k.p.a., stwierdzając, iż wnioskodawcy nie przysługuje status strony i nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu, ponieważ nie był rodziną P. B. w dniu 7 września 1951 r. i nie jest jego zstępnym, pomimo, że jest jego spadkobiercą. Skarżący stwierdził, że w świetle art. 28 k.p.a., niewątpliwie spadkobiercy P. B. są podmiotami uprawnionymi do wszczęcia i występowania w postępowaniu w sprawie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa rolnego w charakterze strony, ponieważ mają interes prawny w tym postępowaniu, jako że z mocy ustawy weszli w ogół praw i obowiązków spadkodawcy. Spadkobierca jest zatem następcą prawnym i może żądać realizacji praw przysługujących za życia samemu spadkodawcy. Zauważyć można, że art. 5 ust. 2 dekretu z 1951 r. (stwierdzający, że akt nadania jest poświadczeniem własności) w związku z art. 3 może stanowić podstawę do ubiegania się przez spadkobierców o wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Zdaniem skarżącego brak pokrewieństwa pomiędzy P. B. a A. S. nie stoi w sprzeczności z art. 3 dekretu z 1951 r., odnoszącym się bezpośrednio do dziedziczenia. Argumentacja kolegium, iż "A. S. nie mógł być uznany w tym postępowaniu za następcę prawnego P. B., czyli osoby wskazanej w akcie nadania, ponieważ w dacie 7 września 1951 r. nie był z nim spokrewniony" stoi w sprzeczności z art. 3 dekretu z 1951 r. regulującym zasady spadkobrania. Natomiast według interpretacji kolegium, prawa i obowiązki, a tym samym interes prawny spadkobiercy niespokrewnionego, rzekomo koliduje z art. 3, na podstawie którego gospodarstwo rolne nadane P. B. stało się przedmiotem dziedziczenia. W ocenie skarżącego dekret z 1951 r. w art. 3 nie mówił, iż spadkobiercami mogą być wyłącznie członkowie rodziny, którzy byli nimi na dzień 7 września 1951 r. Dekret ten nie wprowadził również zasady dziedziczenia, ograniczającego się do osób spokrewnionych. Natomiast w dniu 7 września 1951 r. nabywca stawał się właścicielem gospodarstwa, jeśli prowadził je osobiście lub przez członków rodziny. Nie oznaczało to jednak wyłączności dziedziczenia przez osoby bliżej lub dalej spokrewnione z właścicielem. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 19 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 538/13) oddalił wnioski L. K. i J. B. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym ze skargi A. S. w charakterze uczestnika. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r. (sygn. akt II OZ 110/14) oddalił zażalenie J. B. na wskazane postanowienie WSA we Wrocławiu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 2 kwietnia 2014 r. za stronę skarżącą i za organ administracji publicznej nie stawił się nikt. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r., utrzymującego w mocy postanowienie Starosty G., którym odmówiono wszczęcia na wniosek A. S. postępowania administracyjnego w sprawie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania dla gospodarstwa rolnego. Tak zdefiniowany przedmiot postępowania sądowego w niniejszej sprawie oznacza, iż sąd rozpoznający skargę w pierwszym rzędzie badał prawidłowość zastosowania przez kolegium przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (§ 2). Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, dla zastosowania tego przepisu spełniona musi być przynajmniej jedna z przesłanek: 1) podmiotowa, tj. wszczęcia postępowania żąda kto inny niż strona albo 2) przedmiotowa, tj. sprawa nie nadaje się do załatwienia w postępowaniu administracyjnym lub w sprawie właściwa jest droga sądowa, bądź 3) żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2012). Z akt administracyjnych doręczonych sądowi wynika, że Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w G. aktem nadania z dnia [...] r. nr [...] nadała P. B. gospodarstwo rolne położone we wsi J. (nr 26) o powierzchni 6,98 ha. Następnie orzeczeniem Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w G. z dnia [...] r. dokonano sprostowania aktu nadania poprzez zmianę powierzchni gospodarstwa na 2,93 ha, skreślono również nadanie 6 uli pszczelich i zamiast tego wpisano "pompa do wody". W aktach administracyjnych znajduje się również protokół oszacowania gospodarstwa, jednak z akt nie wynika, aby wydano orzeczenie o wykonaniu tego aktu nadania. Wniosek o wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z 1947 r. do Starosty G. złożył A. S. pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. Następnie pismem z dnia 20 września 2012 r. wniosek ten został wycofany, na skutek czego Starosta G. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. B.. Na decyzję tę J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który to wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 72/13) oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny. Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. A. S. wniósł o wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, powołując się na dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, wskazując, iż jego interes prawny wynika z faktu, że jest spadkobiercą P. B.. W reakcji na ten wniosek Starosta G. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które to rozstrzygnięcie utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, kwestię rozstrzygniętą w zaskarżonym postanowieniu wypada zaprezentować z punktu widzenia prawa materialnego. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 25 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. RP Nr 49, poz. 279 ze zm.), wyznaczenie nabywcy gospodarstwa rolnego następuje w drodze orzeczenia właściwej władzy (zwanego aktem nadania). Osoba, która otrzyma akt nadania ma prawo objęcia gospodarstwa w posiadanie celem korzystania i pobierania z niego pożytków (art. 26 dekretu z 1946 r.). Zgodnie z art. 27 dekretu z 1946 r., prawa wynikające z aktu nadania mają charakter osobisty, są niezbywalne i niedziedziczne. W razie śmierci osoby, która uzyskała akt nadania, jeśli śmierć ta nastąpiła przed orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania (art. 31), członkowie rodziny, którzy ze zmarłym pozostawali we wspólnocie gospodarczej, mają pierwszeństwo przed wszystkimi innymi osobami do otrzymania tego samego gospodarstwa w trybie omawianego dekretu. Wspomniany art. 31 ust. 1 dekretu z 1946 r. stanowi, że przeniesienie prawa własności nadanego gospodarstwa na nabywcę (osadnika) następuje w drodze orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Jak wynika z powyższego, na podstawie dekretu z 1946 r. uprawnienie wynikające z aktu nadania ma charakter osobisty, jest niezbywalne i niedziedziczne. Natomiast na mocy art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) wprowadzano zasadę, że osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólnocie gospodarczej, a do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Zgodnie z art. 3 dekretu z 1951 r., własność gospodarstw rolnych jest przedmiotem dziedziczenia. Natomiast przepis art. 5 ust. 2 dekretu z 1951 r. stanowi, że akty nadania wydane na podstawie dotychczasowych przepisów są poświadczeniem własności gospodarstwa. W myśl art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r. granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie to wydaje z urzędu starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W świetle powyższego należy zauważyć, że rola aktu nadania w obu dekretach jest odmienna. W tym z 1946 r. akt nadania jest źródłem uprawnienia o charakterze osobistym do objęcia gospodarstwa w posiadanie, a w dekrecie z 1951 r. akt nadania staje się poświadczeniem prawa własności gospodarstwa. Odmienna jest także rola orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, ponieważ w dekrecie z 1946 r. orzeczenie to jest źródłem prawa własności gospodarstwa, a w myśl przepisów dekretu z 1951 r. orzeczenie to wyłącznie określa granice i szacunek gospodarstwa (co daje podstawę wpisu w księgach wieczystych). W ocenie sądu rozstrzygnięcia wymaga zatem problem, na podstawie jakich przepisów powinno być wydane orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, w sytuacji, w której akt nadania wydano na podstawie art. 25 dekretu z 1946 r., a orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nie wydano. Zdaniem sądu w tym zakresie są dwie możliwości prawne. Jeśli osadnik dysponował aktem nadania (art. 25 dekretu z 1946 r.) i w dniu 7 września 1951 r. posiadał i prowadził gospodarstwo rolne, to na mocy art. 5 ust. 2 dekretu z 1951 r. akt nadania jest poświadczeniem prawa własności, o którym mowa w art. 5 ust. 1 dekretu z 1951 r. W takiej sytuacji faktycznej od chwili wejścia w życie dekretu z 1951 r. akt nadania wydany na podstawie dekretu z 1946 r. ma charakter deklaratoryjny w zakresie, w jakim poświadcza własność gospodarstwa rolnego (przyznaną z mocy prawa – art. 2 ust. 1 dekretu z 1951 r.). Do podobnych wniosków doszedł na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 27 września 2011 r., stwierdzając wprost, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, wydawane w trybie art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r., nie ma na celu uwłaszczenia danego podmiotu, ale ma potwierdzać uprawnienie przyznane z mocy prawa co do określonych granic gospodarstwa, które podlegają ustaleniu w trybie tego przepisu (sygn. akt II SA/Ol 431/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego w takiej sytuacji wydanie konstytutywnego orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w oparciu o art. 31 dekretu z 1946 r. jest niedopuszczalne, ponieważ przeniesienie własności gospodarstwa rolnego nastąpiło z mocy prawa w dniu 7 września 1951 r. W drugim przypadku, jeśli osadnik w dniu 7 września 1951 r. nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego i go nie prowadził, to wówczas należałoby rozważać wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w oparciu o art. 31 dekretu z 1946 r. W takiej sytuacji jednak wziąć trzeba pod uwagę treść art. 27 dekretu z 1946 r., który stanowi, że prawa wynikające z aktu nadania mają charakter osobisty i niedziedziczny. W razie śmierci osadnika przed wydaniem konstytutywnego orzeczenia o wykonaniu aktu nadania (art. 31 dekretu z 1946 r.), pierwszeństwo do otrzymania gospodarstwa w trybie tego dekretu mają członkowie rodziny, którzy ze zmarłym pozostawali we wspólnocie gospodarczej. Regułę tę zmodyfikował przepis art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71; obecnie: Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 ze zm.), który stanowi, że prawo do otrzymania państwowych nieruchomości rolnych na własność w drodze nadania na podstawie dekretu z 1946 r. przysługuje osobom, które w dniu wejścia w życia tejże ustawy (5 kwietnia 1958 r.) użytkowały daną nieruchomość. Jeśli więc, w dniu wejścia w życie dekretu z 1951 r. (a więc w dniu 7 września 1951 r.) P. B. i jego żona M. B. posiadali i prowadzili gospodarstwo rolne nadane P. B. aktem nadania, to z dniem wejścia w życie tego dekretu gospodarstwo to stało się ich własnością. Jak wynika z akt administracyjnych, po śmierci P. B. ([...]r.) spadek po nim nabyli w udziałach wynoszących po 1/3: żona E. B. i dzieci z poprzedniego małżeństwa z M. B.: J. B. i L. K.. Spadek po M. B. (zmarłej w [...] r.) nabyli: P. B., L. K. i J. B. – w udziałach wynoszących po 1/3. Z akt nie wynika, aby prowadzono lub zakończono postępowanie w przedmiocie działu spadku. Natomiast skarżący A. S. jest na podstawie testamentu spadkobiercą Z. J. zmarłej w [...] r., która była wyłącznym spadkobiercą ustawowym po E. B. (drugiej żonie P. B.) zmarłej w [...] r. W świetle powyższego trzeba zauważyć, że A. S. jest spadkobiercą osoby, która spadkobrała po spadkobierczyni P. B., a zatem można go uznawać za osobę w jakiejś części uprawnioną do masy spadkowej po P. B.. Uprawnienie to ma jednak charakter pośredni i wymagałoby dalszego uszczegółowienia. Stąd rozważania kolegium zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu dotyczące uprawnień skarżącego jako spadkobiercy P. B. należy ocenić za częściowo nietrafne, niemniej zdaniem sądu, zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania odpowiada prawu, a zatem brak jest podstaw, żeby je uchylić lub stwierdzić jego nieważność. W niniejszej sprawie w związku z wnioskiem A. S. organ był uprawniony wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania wydanego na nazwisko P. B.. Podkreślić jeszcze raz bowiem trzeba, że skarżący chce (w toku postępowań, które inicjuje) wywieść prawo własności nadanego gospodarstwa rolnego. W tym kontekście trzeba jednak pamiętać, że jeśli mowa o wydaniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania na podstawie art. 31 dekretu z 1946 r., to należy powiedzieć, że zasadnie organy stwierdziły, że A. S. nie ma samodzielnego interesu prawnego, by żądać wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Prawem osadnika wynikającym z aktu nadania było żądanie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania i prawo to miało charakter osobisty i niedziedziczny (art. 27 dekretu z 1946 r.), a zatem wygasło ze śmiercią P. B.. Ewentualny krąg osób uprawnionych do uzyskania nadania gospodarstwa po P. B. (nadania, a nie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania) określa art. 27 dekretu z 1946 r., a A. S. do tego kręgu osób nie należy (nie jest członkiem rodziny zmarłego pozostającym z nim we wspólnocie gospodarczej). W tym stanie rzeczy stosunek łączący A. S. z masą spadkową po P. B. jest okolicznością irrelewantną dla oceny tego, czy skarżący mógł żądać wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie. Jeśli prawo do żądania wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania wygasło z powodu śmierci osadnika, to postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie może być wszczęte. Również w obliczu regulacji dekretu z 1951 r. i żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z art. 6 tego dekretu, stosunek łączący A. S. z masą spadkową po P. B. nie ma znaczenia dla oceny jego interesu prawnego. Nabycie własności gospodarstwa w tym wypadku nastąpiło z mocy prawa. Natomiast, zdaniem sądu, przyznanie w art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r. staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, nie daje możliwości wszczęcia takiego postępowania na wniosek jakiegokolwiek podmiotu (w tej sprawie: A. S.). Pamiętać przy tym należy, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego (w tym wypadku dekretu z 1951 r.), które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania treści stosunku materialnoprawnego. Wszczęcie postępowania z urzędu jest obowiązkiem lub uprawnieniem organu, w zależności od tego, czy przepis prawa materialnego obliguje czy upoważnia go do uregulowania sytuacji prawnej poprzez podjęcie określonej decyzji. Obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) wyraża się w tym, iż organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji. Podkreślić jeszcze raz należy, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, wydawane w trybie art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r., nie przenosi prawa własności nieruchomości, a jedynie potwierdza fakt jej nabycia z mocy prawa (art. 2 ust. 1 dekretu z 1951 r.). Stąd, aby uregulować kwestię ujawnienia prawa własności przyznanego z mocy prawa i nie narażać obywateli na wszczynanie postępowań o ustalenie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, postępowanie przed starostą ma – z woli prawodawcy – toczyć się z urzędu. W ewentualnie wszczętym postępowaniu z urzędu organy winny ustalać przedmiot sprawy i krąg stron postępowania zmierzającego do ustalenia granic gospodarstwa i jego oszacowania (art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r.). Pamiętać jednak należy, że postępowanie takie nie ma na celu uwłaszczenia danej osoby, lecz ma potwierdzać uprawnienie przyznane z mocy prawa co do określonych granic gospodarstwa, które podlegają ustaleniu w trybie tego przepisu. Stąd dla okoliczności, czy P. B. stał się właścicielem gospodarstwa, w stosunku do którego wydano akt nadania w 1947 r. (a co do którego skarżący rości sobie pretensje z tytułu spadkobrania), wydanie czy niewydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w tym trybie jest całkowicie indyferentne. Sam fakt wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nie wykreuje po stronie P. B. (i jego następców prawnych) prawa własności gospodarstwa rolnego, bowiem przedmiotem postępowania przed organem administracji jest w tym wypadku wyłącznie ustalenie granic i szacunku gospodarstwa, a nie przesądzenie, kto jest jego właścicielem. Zasadnie zatem organy odmówiły A. S. wszczęcia postępowania na jego wniosek, bowiem postępowanie w przedmiocie wykonania aktu nadania może się toczyć wyłącznie z urzędu (dekret z 1951 r.) lub nie może się toczyć z powodu regulacji art. 27 dekretu z 1946 r. Jak już była o tym mowa, brak jest po stronie skarżącego indywidualnego interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego do żądania wszczęcia na jego wniosek postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonania aktu nadania (art. 28 k.p.a.). Nie jest zaś wykluczone, że w ewentualnie wszczętym postępowaniu z urzędu skarżący będzie miał status strony postępowania. Nadto zwrócić trzeba uwagę na to, że jak podał A. S. w swoim piśmie z dnia 4 września 2012 r. (w aktach administracyjnych), nieruchomość nadaną P. B. władze odebrały po tym, jak osadnik opuścił rodzinę i gospodarstwo (jak wynika z pisma, aktu nadania nie cofnięto) i przekazały gospodarstwo innym osobom, w latach 60. XX wieku wystawiając tymże osobom nowe (?) akty nadania. Być może nawet owym osobom gospodarstwo to przyznano na własność w trybie stosownych przepisów. Organ prowadzący (ewentualnie) z urzędu postępowanie w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania na nazwisko P. B. nie może tego wątku sprawy pominąć. Również w takim postępowaniu organ zbada, kto ma interes prawny w ustaleniu granic gospodarstwa i jego oszacowaniu (o ile wydanie orzeczenia okaże się dopuszczalne), przy czym istnienie interesu prawnego po stronie właścicieli gospodarstwa rolnego, co do którego miałoby być z urzędu wydane orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, jest niewątpliwe. Należy przy tym pamiętać, że na dziedziczenie gospodarstw rolnych mają wpływ przepisy tytułu X księgi IV Kodeksu cywilnego, co jednak pozostaje na marginesie rozważań. Dodatkowo sąd stwierdził, że słusznie w zaskarżonym postanowieniu kolegium wytknęło Staroście G. zbytnią ogólnikowość postanowienia pierwszoinstancyjnego, ale utrzymując je w mocy znacząco wzbogaciło treść uzasadnienia. Wobec tego zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom postanowienia w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia formalnego. Istota rozstrzygnięcia kolegium znajduje aprobatę sądu, a zatem brak było podstaw, żeby dostrzeżone w postanowieniach obu instancji uchybienia (lakoniczność pierwszoinstancyjnego oraz kwestie dziedziczenia nie do końca wyczerpująco poruszone w drugoinstancyjnym) zaliczyć do mogących mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Wynik sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem mógł być bowiem – w świetle poczynionych rozważań – wyłącznie taki, że należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. S.. Inną jest kwestią, że wniosek A. S. może być (przy zaistnieniu odpowiednich okoliczności faktycznych i prawnych) dla Starosty G. impulsem do wszczęcia postępowania z urzędu i rozpatrzenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, lecz kwestia ta pozostaje na obecnym etapie poza zakresem rozważań sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi.