II SA/Wr 539/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości Agencji Nieruchomości Rolnych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]Starosta G. działając na podstawie art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przekazał według właściwości Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. wniosek Prokuratora Okręgowego w L. z dnia [...]r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku A. M. dotyczącego przyznania zamiennej działki gruntu w zamian za przekazane na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne położone we wsi L. M. Gm. K. W.. Uzasadniając to orzeczenie Starosta G. wyjaśnił m.in. że nie jest organem właściwym rzeczowo do przyznania zamiennych działek gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w związku z czym podjęcie działań wskazanych we wniosku Prokuratora Okręgowego wykraczają poza kompetencje Starosty. Dodatkowo organ orzekający podał, że małżonkowie K. i A. M. w dniu [...] r. złożyli do Starosty G. wniosek o przyznanie działki zamiennej, który dnia [...]r. przekazany został Agencji Nieruchomości Rolnych Sekcja Terenowa w L., zgodnie z właściwością. Wyjaśnił ponadto, że przyznana A. M. na podstawie pisma Wójta Gminy G. z dnia [...]r. (nr [...]) działka zamienna weszła do zasobu własności rolnej Skarbu Państwa i została przez Agencje zbyta osobie trzeciej. W ocenie Starosty działkę zamienną małżonkom M. winna przyznać Agencja Nieruchomości Rolnych stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 208, poz. 2128). W zażaleniu na opisane powyżej postanowienie Prokurator Okręgowy w L. wniosła o jego uchylenie i zarzuciła, że zaskarżone postanowienie jest nie słuszne, gdyż wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 118 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.). Wymieniony przepis przyznaje bowiem Staroście, a nie Agencji kompetencje do orzekania w sprawach określonych w art. 1-2a tej ustawy, a wskazany przez Starostę przepis art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa dotyczy – zdaniem Prokuratora Okręgowego – zupełnie innej sytuacji prawnej np. zamiany nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa, a jednostkami samorządu terytorialnego (art. 14 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...]r. stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach podjętego orzeczenia Kolegium wskazało, stosownie do art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego z zachowaniem formy postanowienia. Literatura akt sprawy bezspornie wskazuje, iż A. M. ubiega się o uzyskanie w dożywotnie użytkowanie działki gruntu rolnego o powierzchni [...]ha, co związane jest z treścią pkt 4 decyzji z dnia [...]r. Nr [...]Naczelnika Miasta i Gminy w K. o przejęciu na własność Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego położonego we wsi L. M.. Sprawy tej dotyczy wniosek Nr [...]z dnia [...]r. Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku A. M. "dotyczącego przyznania mu, zamiennej działki gruntu w zamian za przekazane na własność Państwa, gospodarstwo rolne położone we wsi L. M.". Aktualnie A. M. zamieszkuje w G.. Jak wynika z treści wniosku Prokuratora pismem z dnia [...]r. Nr [...]Urząd Gminy w G., poinformował A. M., że z dniem [...]r. została przyznana mu w dożywotnie użytkowanie działka Skarbu Państwa - nr [...]o pow. [...]ha położona w S. N.. Natomiast pismem z dnia [...]r. A. M. wystąpił do Starosty G. o przekształcenie prawa dożywotniego użytkowania działki, w prawo własności. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta G., odmówił nieodpłatnego przekazania na jego własność działki nr [...]o pow. [...]ha, położonej w S.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotowa działka od [...]r. oddana została w dzierżawę, a następnie sprzedana dzierżawcy. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia, wskazano na przepis art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.). Decyzja ta utrzymana została w mocy, w wyniku rozpatrzenia odwołania A. M., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Formułując wniosek z dnia [...]r. Prokurator wskazał, że A. M. przekazując w [...]r. na własność Państwa swoje gospodarstwo rolne, jednocześnie złożył wniosek o przyznanie mu prawa użytkowania działki gruntu o pow. do [...]ha. Przepis art. 55 ust. 2 pkt 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) stanowił bowiem, że właścicielowi, który przekazał gospodarstwo Państwu "przysługuje prawo do użytkowania działki gruntu o obszarze do [...]ha". Uprawnienie powyższe przysługiwało zatem z mocy prawa. Jak dalej wskazuje Prokurator we wniosku przepis art. 57 cyt. ustawy, nakładał na organ gminy (naczelnika gminy) obowiązek ustalenia powyższego uprawnienia w formie decyzji administracyjnej. W sprawie A. M., takiej decyzji nie wydano, a zamiast decyzji -Urząd Gminy w G., poinformował jedynie A. M. o tym, że przyznano mu w użytkowanie działkę Skarbu Państwa nr [...]o pow. [...]ha położoną w S., którą następnie sprzedano innej osobie fizycznej. Uwzględniając powyższe Prokurator stwierdził, że "wniosek A. M. o przyznanie mu bezpłatnego użytkowania działki gruntu o pow. do [...]ha, zawarty w decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu z dnia [...]r. - do dzisiaj nie został załatwiony". Przedstawiony przedmiot sprawy (uzyskanie działki zamiennej do dożywotniego użytkowania) nie jest tożsamy z realizacją uprawnień osoby fizycznej (użytkującej już dożywotnią działkę gruntu) wynikających z art. 118 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25), który to przepis w ocenie Prokuratora winien stanowić podstawę "wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku A. M. (...) dotyczącego przyznania mu zamiennej działki gruntu w zamian za przekazane na własność Państwa gospodarstwo rolne położone we wsi L. M.". Tymczasem wskazany przepis art. 118 ust. 4 stanowi podstawę do wydania przez starostę decyzji w przedmiocie przyznania nieodpłatnego prawa własności (uwłaszczenia) użytkowanej już dożywotniej działki gruntu osobie, której przysługuje prawo użytkowania tego gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu (ust. 1) lub przyznania tego prawa zstępnym tej osoby (ust. 2a). Skoro A. M. taką działką do dożywotniego użytkowania już dysponował (działka Nr [...]) na podstawie pisma Nr [...] z dnia [...]r. Naczelnika Gminy G., a działka ta została sprzedana wadliwie (jako działka obciążona dożywociem) przez Agencję z jej zasobu osobie trzeciej (str. 1 in fine pisma Nr [...]z dnia [...]r. Starosty G.) - to organem właściwym w zakresie przyznania do użytkowania działki zamiennej (w zamian za powyższą sprzedaną działkę) będzie Agencja Nieruchomości Rolnych. Dopiero po uzyskaniu tej działki A. M. mógłby ubiegać się o uzyskanie jej własności na podstawie wskazanego art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. Wskazany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ administracji publicznej obowiązek badania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przy wszczęciu postępowania na żądanie strony (prokuratora), w razie wyniku negatywnego organ ten przekazuje wniosek na podstawie wskazanego przepisu do organu właściwego w sprawie. Starosta G. zasadnie zatem stwierdził, że podjęcie działań wskazanych we wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L. "wykracza poza kompetencje Starosty, który nie jest właściwy rzeczowo do przyznawania zamiennych działek gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu". Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym zakwestionowała Prokurator Okręgowy w L. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 65 § 1 kpa i art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, polegające na wadliwym ich zastosowaniu. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Prokurator Okręgowy wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc w uzasadnieniu skargi, że Kolegium nie wskazało, żadnej podstawy prawnej, która dawałaby Agencji Nieruchomości Rolnych uprawnienie do rozpoznania sprawy A. M.. Wskazany natomiast przez organ I instancji - Starostę Powiatowego - przepis art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19.X.1991r. "o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa" (Dz. U. Nr 208 poz. 2128 z 2004r.) dotyczy innej sytuacji prawnej. Małżonkowie K. i A. M., nie dysponują bowiem żadną działką, a zatem nie mają podstaw do ubiegania się o zawarcie umowy zamiany nieruchomości w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 22.II.2000r. "w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości" (Dz. U. Nr 22 poz. 288 z 2000r.). W dalszej części uzasadnienia skargi Prokurator Okręgowy wskazała, że przepis art. 118 ust. 4 ustawy z dnia 20.12.1990r. "o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych" (Dz. U. nr 7 poz. 25 z 1998r. ze zm.) przyznaje Staroście a nie Agencji kompetencję do orzekania w sprawach określonych w art. 1-2a tej ustawy. Faktem niewątpliwym jest to, że małżonkowie M. zdali swoje gospodarstwo rolne o pow. [...]ha położone we wsi L. M. na własność Skarbu Państwa w zamian za świadczenie emerytalne. Faktem też jest, że w pkt 4 decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...]r. nr [...] orzekającej o ww. przejęciu gospodarstwa - A. M. złożył wniosek o przyznanie mu w dożywotnie użytkowanie działki gruntu o pow. [...]ha, wydzielonej z Państwowego Funduszu Ziemi. Przepis art. 55 ust. 2 pkt 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27.X. 1977r. "zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych bowiem, że właścicielowi, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu "przysługuje prawo użytkowania działki gruntu o obszarze [...]ha". A zatem - zdaniem skarżącego - możliwe było przyjęcie, że "w myśl dotychczasowych przepisów" (według dyspozycji z art. 118 cyt. ustawy) A. M. (również K. M.) przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego. Kolegium więc niesłusznie wyłączyło możliwość rozpoznania przez Starostę sprawy K. i A. M. na podstawie art. 118 cyt. ustawy. Ponadto w sposób wadliwy ustaliło, że A. M. dysponował działką dożywotniego użytkowania (nr działki [...]) "na podstawie pisma Naczelnika Gminy G. z dnia [...]r.", z tego względu, że już od [...]r. działka [...] była przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z Ł. K.. Nie było więc prawnie możliwe przyznanie użytkowania tej działki A. M w dodatku pismem Naczelnika, zamiast decyzją administracyjną. W konsekwencji, nieprawidłowy jest wniosek Kolegium, że ww. działka została wadliwie sprzedana, a tym samym, że to Agencja Nieruchomości Rolnych będzie organem uprawnionym do przyznania działki zamiennej. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i powtórzyło swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej prawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30s sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Należy przede wszystkim zauważyć, że czynności procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta należąca do zasad ustrojowych i systemowych wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności o charakterze procesowym dokonywanej przez organ administracji publicznej. Jednym z elementów działania na podstawie prawa jest ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Zdolność ta wyznacza jednocześnie właściwości organu, stanowiącą jedną z przesłanek legalności orzeczenia administracyjnego, podjętego przez konkretny organ administracji publicznej. Zgodnie bowiem przepisem art. 19 kpa: "Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej", a naruszenie prawa w tym zakresie sankcjonowane jest treścią przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Wskazany przez ustawodawcę w powołanym powyżej przepisie art. 19 kpa obowiązek kontroli z urzędu swojej właściwości oznacza konieczność jej badania w momencie wszczęcia postępowania i w każdym następnym jego stadium (por. wyrok SW z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91 z glosą J. Zimmermanna, PiP 1992, Nr 3). W przypadku negatywnej oceny co do tej okoliczności organ, który rozważał wszczęcie postępowania z urzędu nie podejmuje żadnej czynności, natomiast w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony przekazuje podanie w trybie art. 65 § 1 kpa z zachowaniem formy postanowienia, organowi właściwemu. W rozpoznawanej sprawie taka czynność została podjęta przez organ, do którego skierowany został wniosek o wszczęcie postępowania. Organ ten – Starosta G. stwierdził swoją niewłaściwość rzeczową, uznając tym samym brak zdolności prawnej do załatwienia sprawy, której przedmiot określony został na wniosku małżonków K. i A. M. z dnia [...]r., a następnie wniosku Prokuratora Okręgowego w L., jako żądanie zwrotu dożywotniej działki z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego, położonego we wsi L. M. Gm. K. W. na Skarb Państwa, a jednocześnie jako żądanie nadania na własność działki zamiennej. Z akt sprawy wynika, że działka gruntu pierwotnie przekazana (z naruszeniem formy) wnioskodawcom, oznaczona numerem [...], położona we wsi S. Gm. G. została od [...]r. oddana w dzierżawę Ł. K., następnie w [...] roku przekazana Państwowemu Funduszowi Ziemi, a w dniu [...]r. sprzedana dzierżawcy. Materiał sprawy wykazuje również, że wnioskodawcom w sposób ostateczny i prawomocny odmówiono nieodpłatnego przyznania tej działki gruntu na własność. W tych okolicznościach nie można odnosić przedmiotu sprawy do sytuacji określonej w przepisie art. 118 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, stanowiącym wyłącznie podstawę do wydania decyzji uwłaszczającej w warunkach opisanych w tym przepisie. Natomiast w rozpoznawanej sprawie istotą żądania zawartego we wnioskach jest w ogólne wydzielenie konkretnej działki (zamiennej) z zasobu nieruchomości rolnych, którą będą mogli użytkować K. i A. M.. W ocenie Sądu zasadnie zakwestionowana została przez Prokuratora Okręgowego możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 24 ust. 1 pkt 6 powoływanej poprzednio ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie eliminuje to jednak właściwości Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddziału Terenowego we W., jako wyłącznego dysponenta nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, z zasobu których powinni uzyskać działkę gruntu wnioskodawcy. Kompetencja ta wynika z treści przepisu art. 1 i art. 2 wskazywanej powyżej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a ponadto można ją też wyprowadzić z treści § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 1 sierpnia 2003 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych (Dz. U. Nr 140, poz. 1348). Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w materiale sprawy znajduje się pismo wystosowane w dniu [...]r. przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. do K. i A. M., w którym Agencja zawiadamia adresatów o przystąpieniu do wydzielenia ze swoich zasobów działki rolnej o powierzchni [...]ha w rejonie G. celem realizacji zobowiązania Skarbu Państwa wynikającego z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...]roku. (Dopiero po zrealizowaniu tego obowiązku możliwe będzie wydanie przez Starostę G. w odniesieniu do konkretnej, wydzielonej do użytkowania przez wnioskodawców działki decyzji w trybie art. 118 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych. Sąd uznał też za celowe wyjaśnić, iż nie ocenił jako kwalifikowanego naruszenia prawa niewłaściwego oznaczenia w zaskarżonym postanowieniu, organu, do którego przekazano wniosek, a którym jest Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddziału Terenowego we W., a nie sama Agencja. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa, zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.