II SA/Wr 54/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2017 r. skargi A. T. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na działalność Dyrektora Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w P. postanawia: odrzucić skargę. Dnia [...] wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga A. T. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...], nr [...], podjętej w sprawie skargi A. T. na działalność Dyrektora Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w P., która to Rada Miejska oddaliła skargę A. T., jako bezzasadną z uwagi na brak wykazania w niej związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zakresem obowiązków związanych z pełnioną funkcją Dyrektora i odpowiedzialnością wynikającą z wykonywanej pracy na tym stanowisku, w okresie objętym skargą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezprzedmiotowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone, prawne formy działania administracji publicznej oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi. Ponadto w art. 5 p.p.s.a. wskazany został katalog spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego. W ramach prawnych form działania administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a, ustawodawca wskazał: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Bezsporne w sprawie jest to, iż przedmiotowa uchwała wyraża stanowisko Rady Miejskiej w P. rozpatrującej tzw. skargę powszechną A. T. wniesioną w trybie działu VIII Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.), której przedmiotem, zgodnie z art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargę taką może złożyć zgodnie z art. 221 k.p.a. każda osoba fizyczna, prawna oraz inna jednostka organizacyjna. Legitymacja do wnoszenia skargi nie jest oparta na interesie prawnym, można ją składać w interesie publicznym (społecznym), własnym lub innej osoby, za jej zgodą. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić jaki charakter ma przedmiotowa uchwała, bowiem od tego zależy możliwość zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Zarówno art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej: u.s.g.), jak i korespondujący z nim przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., odnoszą się do aktów (uchwał) organów samorządu terytorialnego podejmowanych z zakresu administracji publicznej. Tak jak to wskazano wyżej, kwestionowana uchwała stanowiła załatwienie skargi popularnej przez właściwy organ – zgodnie z art. 229 pkt 3 p.p.s.a., organem właściwym do rozpoznania skargi A. T. na działalność Dyrektora Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej była Rada Miejska. W związku z tym należy uznać, że Rada Miejska podejmując rozstrzygnięcie w trybie skargowym, oceniała działalność Dyrektora Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej jako jego sui generis "zwierzchnik służbowy". Wprawdzie przedmiotem oceny w przedmiotowej sprawie była działalność Dyrektora Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, który w ramach swoich kompetencji wykonuje czynności z zakresu administracji publicznej, to należy jednak zaznaczyć, że takiego charakteru nie ma już sama uchwała, która jak to wskazano wyżej – stanowi rozpoznanie skargi powszechnej w ramach podległości między organem samorządu gminy, a kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej i w związku z tym nie może ona być przedmiotem skargi kierowanej do sądu administracyjnego, bowiem nie mieści się ona w przedmiocie jego kognicji określonej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2004 r, sygn. akt OSK 650/04, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie należy zaznaczyć, że przedmiot kognicji opisany w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. nie będzie miał zastosowania do uchwał podejmowanych w wyniku rozpatrywania skarg wniesionych na podstawie art. 227 k.p.a, również z tego powodu, iż pomimo wymogu formy uchwały dla rozpatrywania skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. w sprawach, w których właściwe są Rady Gminy (rady gmin to organy kolegialne – wieloosobowe, więc jedynie uchwały mogą stanowić prawną formę wydawanych przez nie rozstrzygnięć), to tego typu uchwały, są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania (i nie są one, zgodnie z wolą ustawodawcy, przedmiotem kognicji sądów administracyjnych). Uznanie, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Reasumując, należy uznać, że rozpatrzenie skargi popularnej wniesionej do organu w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a jedynym sposobem kwestionowania podjętej uchwały jest ewentualnie złożenie kolejnej skargi popularnej na działalność Rady Gminy, zgodnie z art. 227 w zw. z art. 229 pkt 1 k.p.a., do właściwego miejscowo Wojewody, w której to ramach została podjęta przedmiotowa uchwała. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.