II SA/Wr 541/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2024 r. nr 570/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (PINB, organ I instancji) postanowieniem nr 29/2024 z dnia 5 marca 2024 r. wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie przez W. P. budynku mieszkalnego na posesji nr [...] przy ul. [...] w K. o drewniany taras. W toku kontroli organ I instancji ustalił, że do wskazanego budynku dobudowano taras o wymiarach 4.79 m x 4 m; w elewacji budynku, do którego przylega taras, wykonany na słupach znajduje się otwór wyposażony w drzwi balkonowe. Pod podłogą tarasu jest dostęp do kondygnacji piwnicy (obiekt nie ma formy tarasu naziemnego). W ocenie PINB przy bryle budynku mieszkalnego powstała nowa zabudowa, zaś obszar zabudowy zwiększył się o nowe elementy, powiązania konstrukcyjne i funkcjonalne z budynkiem. Na potrzeby korzystania z nowej części wyposażono ją w balustradę oraz drzwi balkonowe. Zażalenie od postanowienia wniósł W. P. Zarzucił, że organ niedostatecznie wyjaśnił stan sprawy, nie uzasadnił przesłanek, którymi się kierował. Zdaniem inwestora na posesji wykonano obiekt rekreacyjny w formie wiaty, a ustalenie, że dobudowano taras jest arbitralne. Nie może za tym przemawiać wykonanie balustrady. Inwestor podkreślił, że z informacji jakie uzyskał od Starosty wynika, iż budowa wiaty nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia. Ponadto inwestor stwierdził, że jego dom już posiada naziemny taras, natomiast wiata stanowi zadaszenie tego tarasu o powierzchni nie przekraczającej 35 m2 (wynosi 19.16 m2). Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji) postanowieniem nr 570/2024 z dnia 22 maja 2024 r. utrzymał w mocy zażalone postanowienie. Organ podał, że na podstawie protokołu kontroli, przedstawionych przez inwestora dokumentów, jak i uzyskanych oświadczeń ustalono, iż wykonano roboty budowlane mające na celu wykonanie tarasu (rozbudowa budynku mieszkalnego o taras), a nie wiaty. Widać to w dokumentacji zdjęciowej, i o tym świadczą wyjaśnienia inwestora kierowane do Starosty Kłodzkiego. Przedmiotowy obiekt nie spełnia kryteriów wiaty, nie stanowi ochrony dla przechowywania przedmiotów, w rzeczywistości nie posiada dachu, a jedynie podłogę spełniającą również funkcje dachu. Również zastosowanie balustrad przemawia za funkcją tarasu. Rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (rozbudowę) i wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia, czego inwestor nie dopełnił. Organ I instancji trafnie zatem ustalił, że doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego o taras, co spowodowało postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowany przez pełnomocnika inwestor zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci: 1) art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, skoro przedmiotowy obiekt należało zakwalifikować jako wiatę, co z kolei zwalnia z uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia, 2) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie samowoli budowlanej, gdy tymczasem ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie nie są wymagane, 3) art. 3 pkt 2 i 6 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że doszło do rozbudowy o drewniany taras, podczas gdy mamy do czynienia z wiatą o powierzchni nie przekraczającej 50m2 usytuowaną na działce z budynkiem mieszkalnym, nie wymagającą pozwolenia ani zgłoszenia. Skarżący zgłosił także zarzuty procesowe dotyczące naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, braki w uzasadnieniu, prowadzące do błędnego przyjęcia realizacji tarasu, a nie wiaty. Rozwijając skargę zarzucono niepełny, wyborczy opis obiektu, przywołano określenia wiaty, podkreślono, że konstrukcja nie jest trwale połączona z budynkiem, co przemawia za tym, iż nie jest to rozbudowa. Pomijając te okoliczności organy przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych postanowień oraz umorzenie postępowania administracyjnego, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący wskazał jako wnioski dowodowe opinię rzeczoznawcy i pisma organów, z których ma wynikać, że obiekt stanowi wiatę. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie podważyły prawidłowości wydanych postanowień. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Spór dotyczy prawidłowości postanowienia wstrzymującego roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego o drewniany taras, wydanego przez PINB i utrzymanego w mocy przez organ II instancji. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) w brzmieniu: organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestię kontrowersyjną stanowi kwalifikacja zrealizowanego obiektu budowlanego (prac prowadzących do wytworzenia obiektu budowlanego): w ocenie organów mamy do czynienia z wymagającym pozwolenia na budowę tarasem (rozbudową budynku mieszkalnego o taras), zaś w ocenie skarżącego obiekt stanowi zwolnioną z pozwolenia i zgłoszenia wiatę (czyli zrealizowano prace polegające na posadowieniu wiaty nie przekraczającej 20m2). W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy brak wątpliwości, że skarżący dobudował do istniejącego budynku mieszkalnego obiekt konstrukcji drewnianej, taras, o wymiarach 4,79 m x 4 m. Jego konstrukcja opiera się na dziewięciu słupach drewnianych opartych na bloczkach betonowych, podtrzymujących przykrycie drewniane. Obiekt został wybudowany 25 września 2023 r. Konstrukcja obiektu jest dodatkowo zabudowana pionowymi łatami drewnianymi. Taras ma balustradę o wysokości ok. 1 m z trzech stron, i został wykonany przy drzwiach wejściowych do budynku od strony ogrodu w miejscu, gdzie wcześniej znajdowało się okno. Jak wynika z ustaleń organów, taras połączony jest komunikacyjnie i użytkowo z istniejącym budynkiem mieszkalnym, aczkolwiek z drzwi balkonowych nie można wejść bezpośrednio na obiekt ze względu na zamocowaną barierkę. Zwiększa on powierzchnię zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego o dodatkowe ok 19,0 m2. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym protokole kontroli z 13 grudnia 2023 r., a także dokumentacji przedłożonej przez skarżącego oraz uczestników postępowania. Według pism uczestników postępowania (z 27 września i 16 listopada 2023 r.) przedmiotowy obiekt stanowi wierne odtworzenie tarasu, który skarżący rozebrał w związku z prawomocną decyzją administracyjną (skontrolowaną przez WSA we Wrocławiu w wyroku z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 40/22). W świetle wskazanych okoliczności przyjąć należy za organami nadzoru budowlanego, że omawiana inwestycja prawidłowo została potraktowana jako wybudowanie tarasu, i polegała na rozbudowie obiektu budowlanego. Tym samym bez wątpienia stanowiła roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem, co potwierdzają akta sprawy, inwestor przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej rozbudowy nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę, dopuszczając się tym samym, tzw. samowoli budowlanej. Sąd zgadza się przy tym, że w niniejszej sprawie została dokonana rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. Rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego stanowi bowiem budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (przez budowę należy bowiem rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego) i wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę udzielonego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, czego inwestor nie dopełnił. Przez rozbudowę należy rozumieć budowę, polegającą na zmianie istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, w efekcie której powstaje nowa substancja budowlana. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. W okolicznościach niniejszej sprawy przy pierwotnej bryle budynku mieszkalnego powstała nowa zabudowa, zaś obszar zabudowy uległ zwiększeniu o nowe elementy, powiązane konstrukcyjnie i funkcjonalnie z tym budynkiem. Trafnie zatem oceniły organy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że nie może być mowy o budowie wiaty w przypadku, gdy zbadany przez organy obiekt jest tarasem, dobudowanym do bryły budynku, z którym jest funkcjonalnie związany. Skarżący na potrzeby korzystania z tego tarasu wyposażył go w balustradę i dokonał przebudowy ściany przylegającej do tarasu, wyburzając jej część i w miejsce okna wstawiając drzwi umożliwiające korzystanie z tarasu. Gdyby to była wiata, służąca celom rekreacyjnym, nie wymagałaby balustrady i wyjścia na "dach", ponieważ korzystanie z niej polegałoby na przebywaniu wyłącznie pod zadaszeniem. Należy zauważyć, że kwestia kwalifikacji dobudowanego do budynku tarasu została jednoznacznie przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1225/17). Dlatego, w ocenie Sądu, lektura zaskarżonego postanowienia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ nie tylko dokładnie zbadał charakter konstrukcji wykonanej przez skarżącego, opisał szczegółowo, na jakiej podstawie wyprowadził swoje wnioski, zatem nie tylko w oparciu o definicję słownikową pojęcia "taras", ale przede wszystkim wskazał na faktyczne i funkcjonalne związanie obiektu z budynkiem, drzwi w ścianie celem umożliwienia korzystania z tarasu i wyposażenie go w barierkę, co nie miałoby żadnego uzasadnienia, gdyby obiekt był "wiatą". Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny dokonanych robót budowlanych, zarówno w aspekcie ich kwalifikacji, jak też ich zgodności z obowiązującymi w chwili wydawania decyzji przepisami prawnymi. Organy właściwie zastosowały procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy nadzoru budowlanego mogą zaoferować inwestorom możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na nich stosowane obowiązki. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Oceny Sądu nie mogła zmienić przygotowana na zlecenie skarżącego opinia rzeczoznawcy budowlanego W. C., z czerwca 2024 r. Nie daje ona wystarczających podstaw do podważenia stanowiska organów, a ponadto trzeba odnotować, że rzeczoznawca potwierdza, iż na dachu wiaty zaplanowano funkcje wypoczynkowe ("wypoczynek na słońcu") oraz zamocowano barierę drewnianą. W świetle oczywistej, powszechnie dostępnej wiedzy, funkcje wypoczynkowe, w tym przebywanie na słońcu, wiążą się z przebywaniem na tarasie, a nie na dachu wiaty (dach wiaty nie jest, choćby w świetle zasad doświadczenia życiowego, miejscem przewidzianym na wypoczynek), zaś montowanie na zadaszeniu wiaty barierek również nie ma uzasadnienia praktycznego, zwłaszcza w kontekście funkcji wiat. Z kolei podnoszona przez skarżącego korespondencja ze Starostą nie przemawia za charakterem spornego obiektu jako wiaty; jest jedynie wyrazem dążenia organu do doprecyzowania, jakiego rodzaju obiekt chce zrealizować skarżący (w konsekwencji jego zgłoszenia z 2 czerwca 2023 r. wskazującego drewniany taras naziemny), ponieważ od tego zależy stosowanie konkretnych instrumentów Prawa budowlanego. Tak należy intepretować treści zawarte w pismach Starosty z dnia 19 czerwca i 29 czerwca 2023 r.; w tym ostatnim piśmie Starosta jedynie informuje, że budowa wiaty rekreacyjnej do 20 m2 nie wymaga pozwolenia/zgłoszenia. Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych oraz ich wykładni. Organ odniósł się również wystarczająco do argumentów zażalenia, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.