II SA/Wr 542/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi K. K. i W. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. starosta udzielił pozwolenia na budowę obejmującą dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej na działce o powierzchni [...] m². O wszczęciu postępowania nie zostali zawiadomieni skarżący, którym również nie doręczono tej decyzji. Skarżący są właścicielami sąsiedniej działki. Stronom biorącym udział w postępowaniu decyzję doręczano do dnia [...].12.2016 r. Od decyzji nie wniesiono odwołania. Skarżący w dniu [...].01.2017 r. wnieśli o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po tym, kiedy w styczniu zauważyli rozpoczęcie robót budowlanych i dowiedzieli się w siedzibie organu o wydaniu decyzji. Starosta wznowił postępowanie. W toku postępowania wznowieniowego skarżący zarzucili decyzji błędne określenie adresata (oprócz imion i nazwisk inwestorów określono ich jako spółkę cywilną, która nie mogła być stroną) oraz niezgodność z planem miejscowym z dnia [...] grudnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...]), w szczególności § 5 ust. 1 i § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 p.m. ustalającym minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki pod zabudowę bliźniaczą na [...] m². Działka inwestorów nie może zostać podzielona. Planowana zabudowa nie jest bliźniaczą (art. 3 pkt 2a prawa budowlanego, wyrok II OSK 786/16), gdyż nie nadaje się do wyodrębnienia własności segmentów. Jest to budynek wielorodzinny (patrz wyroki II OSK 2772/14 i 1833/14, II SA/Kr 755/16, wyrok II OSK 1569/06). Starosta uzupełnił materiał dowodowy o analizę przesłaniania budynków i nasłonecznienia (§ 13 i 60 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Starosta początkowo odmówił uchylenia pozwolenia na budowę, zaś po uchyleniu tej decyzji przez organ (art. 32 p.p.s.a.) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na objęcie nieruchomości skarżących obszarem oddziaływania inwestycji, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia pozwolenia na budowę z powodu okoliczności, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a., to jest w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oaz stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, gdyż skarżący jako strony postępowania nie brali w nim udziału bez własnej winy. W uzasadnieniu decyzji starosta wskazał na dochowanie przez skarżących terminu do złożenia podania o wznowienie oraz stwierdził istnienie powołanej podstawy wznowieniowej zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 28 i art. 3 pkt 20 p.b. w oparciu o analizę oddziaływania inwestycji. Usytuowanie i gabaryty projektowanych budynków nie naruszają § 12, § 13 i § 60 w.t., a także § 271 w.t. Z tych powodów starosta przystąpił do ponownej oceny merytorycznej wniosku o pozwolenie na budowę oraz oceny zasadności zarzutów skarżących. W ocenie starosty nie było uchybieniem oznaczenie adresata decyzji – osób fizycznych dodatkiem wskazującym na prowadzenie przez nich działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej. Starosta omówił okoliczności wymagające zbadania według art. 35 ust. 1 p.b. Działka budowlana położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN/27, stanowiącym tereny zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej lub bliźniaczej. Według projektu budowlanego bezspornie zaplanowano zabudowę bliźniaczą, gdyż budynki są wyodrębnione konstrukcyjnie (odrębne fundamenty, odrębne ściany szczytowe oddzielone dylatacją) i w każdym zaprojektowano po dwa lokale mieszkalne (art. 3 pkt 2a p.b.). Projekt nie narusza § 5 ust. 1 pkt 2 p.m. w zakresie ustalonych tam wskaźników i parametrów zabudowy, budynki usytuowano z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Działka budowlana nie jest nowo wydzielona, więc nie dotyczy jej wymóg powierzchni [...] m², po [...] m² segmentu, jak też nie ma wymogu dokonania jej podziału po wybudowaniu bliźniaka. Planowane urządzenie czterech miejsc postojowych jest zgodne z § 5 ust. 1 pkt 3 p.m. Projekt nie narusza warunków technicznych, co Starosta szeroko omówił. Wobec spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 p.b. nie było podstaw z uwagi na art. 146 § 2 k.p.a. do uchylenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., § 5 pkt 2 ppkt 2c i 9 i ppkt 3, § 10 pkt 1 ppkt 1 i 2 planu miejscowego, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz rozporządzenia RM z dnia 30 grudnia 1999 r. sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316). Według uzasadnienia, starosta nie zawiadomił ich o zakończeniu postępowania i nie pouczył o art. 79a k.p.a. Nieprawidłowe było ograniczenie się do wykładni językowej § 5 p.m. w zakresie wymogu powierzchni działki budowlanej. Przy wykładni istotne powinny być ustalenia Studium. Należało przyjąć, że ustalona w planie minimalna powierzchnia dotyczy również działek istniejących. Skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Po przedstawieniu uwag ogólnych organ na piątej stronicy uzasadnienia przystąpił do przedstawienia motywów rozstrzygnięcia. W tej części organ podał treść art. 32 ust. 3, art. 33 ust. 2 pkt 1-3, art. 35 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 3 ust. 2a p.b. Następnie dokonał oceny, że projekt prawidłowo określa przedmiot decyzji jako zabudowę bliźniaczą. Dalej twierdził, że działka budowlana położona jest na terenie objętym planem miejscowym z dnia [...] września 2013 r. (błędnie, jest to plan z dnia [...] grudnia 2013 r.), podając jednak prawidłowo miejsce publikacji i istotne dla sprawy ustalenia planu. W tym zakresie organ powtórzył ustalenia zawarte w decyzji starosty, jak też ocenę o zgodności projektowanej zabudowy z planem miejscowym. Przytoczył następnie takie same ustalenia i oceny dotyczące zgodności projektu budowlanego z warunkami technicznymi. Powtórzył dalej, że spełnione zostały wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 34 ust. 3 p.b. Organ podzielił w końcu ocenę starosty, że wymóg minimalnej powierzchni odnosi się do nowo wydzielonych działek budowlanych, do których nie zalicza się działka inwestora. Według organu nie mają znaczenia ustalenia poprzednich planów miejscowych lub dla terenów sąsiednich. Wielkość i wygląd projektowanych budynków nie narusza wymogów planu miejscowego, więc związane z tymi cechami zarzuty były bezzasadne. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie § 5 pkt 1 ppkt 2g i § 10 pkt 1 ppkt 2 p.m. w związku z art. 3 pkt 2a p.b. oraz art. 2, art. 8, art. 21 i art. 32 Konstytucji poprzez błędną wykładnię, że ustalone minimalne powierzchnie działek budowlanych nie odnoszą się również do działek istniejących w dacie uchwalenia planu, a ponadto naruszenie art. 3 pkt 2a i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 5 i 10 p.m. przez błędną ocenę, że nie nastąpiło obejście prawa, skoro żaden z segmentów bliźniaka nie może stanowić przedmiotu odrębnej własności, a w końcu naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący przyznali, że plan miejscowym nie reguluje wymogu powierzchni działek uprzednio wydzielonych. Wymaga to jednak wykładni wymogu odnoszącego się do działek nowo wydzielonych. Poprzednie plany miejscowe dopuszczały zabudowę jednorodzinną wyłącznie wolno stojącą. Dopuszczając obecnie zabudowę ponadto bliźniaczą plan miejscowy nie wziął pod uwagę istnienia działek budowlanych spełniających wymagania poprzednich planów dla zabudowy wolno stojącej, ale zbyt małych obecnie dla zabudowy bliźniaczej. Stosując wykładnię w zgodzie z konstytucją należałoby zrównać sytuację prawną nowych inwestorów i właścicieli niezabudowanych działek budowlanych, w zakresie wymogu wielkości działki pod zabudowę bliźniaczą. Skarżący powtórzyli dotychczasową argumentację, że planowana zabudowa nie jest jednorodzinna, lecz wielorodzinna. Do cech zabudowy bliźniaczej należy możność wydzielenia własności każdego z budynków. Istnienie prawa współwłasności dwubudynkowego obiektu, przy niemożności ich wyodrębnienia, sprawia że obiekt ten niczym nie różni się od budynku jednolitego konstrukcyjnie. Pozwolenie na budowę aprobuje obejście prawa, które zakazuje budowy budynków wielorodzinnych. W końcu organ nie odniósł się należycie do zarzutów odwołania. Do skargi dołączyli teksty poprzednio obowiązujących planów miejscowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Inwestorzy w piśmie procesowym wnieśli o oddalenie skargi. Plan miejscowy nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, a jego wykładnia rozszerzająca na niekorzyść inwestorów jest niedozwolona. Możność wyodrębnienia własności budynków nie należy do cech zabudowy bliźniaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie było bezsporne i należycie wykazane przez organy, że planowana zabudowa spełnia wymagania techniczno-prawne ustanowione dla zabudowy bliźniaczej, jest w pełni zgodna z ustaleniami planu miejscowego, a w tym zakresie wymagał jedynie oceny fakt jej posadowienia na istniejącej w dacie uchwalenia planu miejscowego działce budowlanej o powierzchni [...] m² podczas gdy plan miejscowy ustanawia dla nowo wydzielonych działek minimalną powierzchnię [...] m², nie narusza warunków technicznych oraz spełnia inne wymagania wskazane w art. 35 ust. 4 p.b. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Sąd w pełni aprobuje te ustalenia i oceny oraz nie będzie roztrząsał tych okoliczności, jako niewątpliwie istotnych dla rozstrzygnięcia, ale już niewymagających szczegółowej i pogłębionej kontroli sądowej. Argumentacja prawna skarżących była bezzasadna. Odnośnie znaczenia planu miejscowego była to ukryta krytyka samej uchwały, której ważności w nin. sprawie (w jej granicach) sąd nie dokonywał. Pod pozorem wykładni planu skarżący domagali się wykraczającej poza sens art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) interpretacji, jakoby ten fakultatywny składnik planu miejscowego i dotyczący wyłącznie działek nowo wydzielonych, powinien być obowiązujący także do działek uprzednio istniejących. Intencja ochrony wartości konstytucyjnych była fałszywa, skoro rzekoma dyskryminacja części inwestorów miała wywołać niewyrażony w planie miejscowym zakaz zabudowy bliźniaczej na istniejących działkach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Już samo to, że zakaz miałby wynikać z wykładni sprzecznej z wyraźnym ustaleniem planu, przemawia za jej niedopuszczalnością, na co zwrócili uwagę inwestorzy. Ustawowe definicje zabudowy bliźniaczej obejmują wyłącznie jej cechy techniczno-budowlane, w tym techniczną możność wydzielenia do dwóch lokali mieszkalnych. Nie ma wymogu samodzielności prawnej budynków. Fakt, że zazwyczaj bliźniaki powstają na sąsiednich działkach różnych inwestorów, nie oznacza nakazu uznania dwóch budynków jednego inwestora za zabudowę wielorodzinną. Uchybienia procesowe starosty nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, podobnie jak uchybienia procesowe organu. Organ nie odniósł się do części zarzutów odwołania w zakresie, w jakim podzielił stanowisko prawne starosty, co nie budziło zastrzeżeń sądu. Wątpliwości mogła budzić pozorna wewnętrzna sprzeczność rozstrzygnięcia starosty, jednak zbędne przytoczenie części wstępnej art. 151 § 2 k.p.a. nie oznaczało, że organy orzekły o odmowie uchylenia pozwolenia. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.