II SA/Wr 542/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2024 r. nr 496/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Głogowie (dalej: PINB, organ I instancji) w dniu 6 lutego 2024 r. przeprowadził kontrolę budowy w miejscowości R. na działce nr [...], ob. [...] R., gmina G. W wyniku kontroli ustalono, że na przedmiotowej działce prowadzona jest budowa obiektu budowlanego, najprawdopodobniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub obiektu rekreacji indywidualnej. Budynek był w trakcie budowy, nakryty dachem jednospadowym, krytym blachodachówką. Budynek budowany w technologii szkieletowej drewnianej, posadowiony na prefabrykowanych stopach fundamentowych. Teren działki był nieogrodzony, na działce znajdował się kontener. Brak było tablicy informacyjnej i zgłoszenia. Pismem z 22 lutego 2024 r. PINB wystąpił do Starosty Głogowskiego (dalej: Starosta) o wypożyczenie lub udostępnienie oraz wykonanie kopii dokumentacji związanej z: zgłoszeniem budowlanym z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt AB.6743.46.2022 (decyzja wnosząca sprzeciw z dnia 23 maja 2022 r.) w sprawie zgłoszenia budowy "wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej przeznaczonego do okresowego wypoczynku" na przedmiotowej działce; decyzją 289/2021 z dnia 3 września 2021 r., sygn. AB.6740.176.2021, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budową zewnętrznej instalacji zasilającej elektrycznej na ww. działce. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Starosta przekazał PINB stosowne dokumenty przy piśmie z dnia 27 lutego 2024 r. W dniu 5 marca 2024 r. organ I instancji dokonał oględzin działki, w trakcie których ustalono, że na przedmiotowej działce prowadzona jest budowa obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych 9,50 m długości, szerokości 6,20 m oraz maksymalnej wysokości 6,96 m. Powierzchnia zabudowy [...] m². Budynek bez piętra z antresolą. Obiekt budowlany w stanie surowym zamkniętym, posadowiony na stopach fundamentowych. Podczas oględzin obecny był właściciel i zarazem inwestor P. Z. (dalej: skarżący). Postanowieniem z dnia 18 marca 2024 r., nr 14/24 PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego bez wymaganego zgłoszenia, polegające na budowie budynku rekreacji indywidualnej, informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego oraz o opłacie legalizacyjnej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor występował ze zgłoszeniem na dokonane roboty budowlane, ale Starosta wniósł od niego sprzeciw w formie decyzji, która stała się ostateczna w dniu 20 czerwca 2022 r. PINB stwierdził, że budowę zakwalifikował jako budowę wolno strojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, który zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: p.b.), nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. Zażalenie na powyższe wniósł skarżący. W jego treści wskazał, że sprzeciw Starosty od złożonego przez niego zgłoszenia budowlanego nie został mu nigdy doręczony. Wyjaśnił, że o decyzji dowiedział się po upływie dwóch lat, wobec czego został pozbawiony możliwości skorzystania z przysługującego mu środka zaskarżenia. Wskazał również, iż wystąpił o doręczenie decyzji wnoszącej sprzeciw w celu zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia organu oraz skorzystania z przysługującego prawa do wniesienia odwołania. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji), postanowieniem z dnia 6 maja 2024 r., nr 496/2024, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wywiódł, że budynek znajdujący się na przedmiotowej działce, stanowi wolnostojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej przeznaczony do okresowego wypoczynku. Obiekt ten spełnia wymagania określone w art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. zarówno pod względem powierzchni zabudowy, jak i liczby kondygnacji, wobec czego jego realizacja mogła nastąpić w wyniku skutecznego dokonania zgłoszenia budowlanego. W wyniku analizy akt DWINB stwierdził, że od zgłoszenia dokonanego przez skarżącego, Starosta wniósł sprzeciw decyzją z dnia 23 maja 2022 r. Okoliczność ta jednoznacznie zaś wskazuje na prowadzenie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Odnosząc się do argumentacji znajdującej się w zażaleniu organ podniósł, że dwukrotna awizacja decyzji Starosty skutkowała przyjęciem fikcji doręczenia i adresat powinien liczyć się z konsekwencjami nieodebrania korespondencji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, że mamy do czynienia ze stanem samowoli budowlanej oraz, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło bez wymaganego zgłoszenia bądź wobec skutecznego wniesienia sprzeciwu przez uprawniony organ; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 5 p.b. poprzez uznanie, że skarżący nie dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych podczas gdy z akt postępowania wynika, że zgłoszenie zostało dokonane przez skarżącego, jak też poprzez uznanie, że na dzień wydania postanowienia organu I instancji doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu, a tym samym wniesienia przez uprawniony organ sprzeciwu; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez: niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie odniesienie się i nieuwzględnienie składanych przez skarżącego oświadczeń, że tak na dzień rozpoczęcia robót budowlanych, jak i wydania postanowienia przez organ I instancji, skarżącemu nie został skutecznie doręczony sprzeciw od dokonanego zgłoszenia oraz uznanie, że podstawą do wydania postanowienia przez organ I instancji był fakt istnienia tzw. samowoli budowlanej; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wydanego z naruszeniem prawa; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, które wydane zostało z pominięciem kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu, wskazując na okoliczność nieskutecznego doręczenia decyzji Starosty z dnia 23 maja 2022 r. Zdaniem pełnomocnika fakt, że organ na wniosek skarżącego doręczył mu w dniu 29 marca 2024 r. decyzję, powinien być traktowany jako potwierdzenie braku możliwości zastosowania fikcji doręczenia. Pełnomocnik ponadto podkreślił, że w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w dniu 29 marca 2024 r. skarżący wniósł od tego aktu środek odwoławczy, tym samym rozstrzygnięcie w sprawie samowoli budowlanej zależne będzie od wyniku postępowania dotyczącego odwołania skarżącego. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.). Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia 6 maja 2024 r. (nr 496/2024), którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z dnia 18 marca 2024 r., wstrzymujące roboty budowlane, prowadzone przez skarżącego bez wymaganego zgłoszenia, polegające na budowie budynku rekreacji indywidualnej i informujące jednocześnie o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego oraz o opłacie legalizacyjnej. Prawnomaterialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 p.b.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza ustalenie, że roboty te były wykonane bez wymaganego zgłoszenia. Aby jednak zgłoszenie wywołało oczekiwane przez inwestora skutki prawne musi dotyczyć obiektów lub robót budowlanych poddanych tej formie reglamentacji, a ponadto musi być dokonane przed rozpoczęciem inwestycji. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., II OSK 108/04, wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2004 r., IV SA 1844/03, wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2006 r. II SA/Kr 2116/03). Istotne zatem z punktu widzenia wydania zaskarżonego postanowienia, a zarazem sporne w sprawie jest to, czy doszło do rozpoczęcia budowy niniejszego budynku rekreacji indywidulanej, pomimo wniesienia sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia. Co istotne, nie ma wątpliwości, iż inwestorem niniejszych robót jest skarżący, jak również to, że w dniu 7 marca 2022 r. wystąpił on ze zgłoszeniem budowy budynku wolnostojącego rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w R. Rzeczą zatem organów obu instancji, stosujących art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b., było ustalenie czy doszło do wniesienia sprzeciwu w przewidzianym w tym zakresie przez przepisy prawa terminie. Za dzień zaś wniesienia sprzeciwu uznaje się – zgodnie z art. 30 ust. 6a p.b. - dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, albo, w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, dzień wystawienia dowodu wysłania, o którym mowa w art. 40 tej ustawy, albo, w przypadku skorzystania z publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 tej ustawy, dzień odebrania dokumentu elektronicznego przez operatora wyznaczonego. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Termin ten jest więc terminem zarówno dla organu, jak i dla strony. Oznacza bowiem wymóg powstrzymania się przez stronę od zamierzonego (zgłoszonego) działania przez określony czas, nie krótszy niż 21 dni, liczony od daty wpływu zgłoszenia do organu. Skutkiem upływu tego terminu jest dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu, co ma związek z utratą podstawy prawnej do wydania decyzji o sprzeciwie. Jako początkowy dzień biegu 21-dniowego terminu należy zatem przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia (wpływu zgłoszenia do organu), czy też – w przypadku nałożenia postanowieniem organu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu, w którym to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (por. A. Kosicki, Komentarz do art. 30 p.b. [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany; A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), LEX/el. 2023). Tymczasem w przedłożonych Sądowi aktach sprawy, w oparciu o które zostało wydane zaskarżone postanowienie, brak jest dowodów potwierdzających datę wyekspediowania przesyłki zawierającej decyzję wnoszącą sprzeciw z dnia 23 maja 2022 r. Brak jest również oznaczenia daty nadania decyzji wnoszącej sprzeciw w placówce pocztowej operatora pocztowego. Próżno także w aktach sprawy szukać potwierdzenia odbioru tejże decyzji przez skarżącego, a wcześniej postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia. Pomimo jednak niniejszych braków organ II instancji wydał zaskarżone postanowienia, nie podejmując chociażby czynności ukierunkowanych na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, naruszając przez to zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Tym samym także rozpoznając zażalenie organ nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w zażaleniu. Obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego oczywiście również obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych w zażaleniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania przed organem II instancji nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. Dostrzeżone w niniejszej sprawie uchybienie DWINB jest tym bardziej istotne, że w zasadzie jedynym zarzutem zawartym zarówno w zażaleniu jak i skardze jest podniesiona przez stronę okoliczność zaniechania doręczenia sprzeciwu. O ile, w świetle przywołanych regulacji, kwestia doręczenia inwestorowi sprzeciwu ma znaczenie irrelewantne, o tyle zagadnienie już jego nadania w placówce pocztowej operatora pocztowego – fundamentalne i w sposób bezsporny powinno wynikać z akt sprawy, w oparciu, o które jest wydawane postanowienie w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. Istotna bowiem kompetencji nadzoru budowlanego co do postępowania legalizacyjnego aktualizuje się w momencie stwierdzenia, iż doszło do realizacji inwestycji pomimo wniesienia sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia. Podjęcie zatem zaskarżonego postanowienia bez wyjaśnienia tejże kwestii stanowi naruszenie art. 7, 77, 80, 136 w zw. z art. 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, nie sposób również nie dostrzec, iż w złożonym zażaleniu skarżący wskazał, iż wystąpił o doręczenie decyzji wnoszącej sprzeciw w celu zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia organu oraz skorzystania z przysługującego prawa do wniesienia odwołania. Chociaż od dnia złożenia zażalenia, tj. od dnia 26 marca 2024 r. do dnia wydania zaskarżonego postanowienia upłynął ponad miesiąc, DWINB nie podjął jakichkolwiek działań ukierunkowanych na weryfikację, czy decyzja wnosząca sprzeciw została przez stronę rzeczywiście zaskarżona i czy ewentualnie zostało wydane w postępowaniu odwoławczym jakiekolwiek rozstrzygnięcie. Tymczasem z treści skargi i przedłożonego do niej pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 maja 2024 r. wynika, iż przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, doszło do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Głogowskiego z dnia 23 maja 2022 r. Tym samym w momencie wydawania przez DWINB postanowienia mamy do czynienia z zainicjowanym postępowaniem odwoławczym od decyzji wnoszącej sprzeciw. W tej sytuacji więc rzeczą organu II instancji było podjęcie działań ukierunkowanych na uzyskanie informacji czy Wojewoda wydał jakiekolwiek rozstrzygnięcie, a nadto rozważenie, czy wobec wywiedzenia odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw, nie mamy do czynienia z podstawą do zawieszenia z urzędu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Niniejszego zaś w sprawie zabrakło. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co też uzasadniało jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekła jak w pkt. I sentencji wyroku, a o kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, rozważając przy tym przysługujące mu uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zakreślonego granicami art. 136 k.p.a.