II SA/Wr 548/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Roman Ciąglewicz Sędzia WSA - Daria Sachanbińska Asesor sądowy - Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekr. sąd. - Dorota Idczak po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia 26 listopada 2001 r., znak [...], Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Miasta [...], zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami wodociągowymi i przykanalikami kanalizacji sanitarnej w ulicy a w O. na działkach nr: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, Ł, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Z, Aa, Ab, Ac, Ad. Prezydent powołał się na przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Organ wykazał warunki prowadzenia robót, oraz obowiązki inwestora, a nadto stwierdził, że zostały spełnione wymagania określone w przepisach prawa. Poza tym podał, że na etapie wszczęcia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę E. i G. K. zam. w O. ul. b złożyli wnioski i zastrzeżenia, podnosząc naruszenie ich interesu poprzez uniemożliwienie budowy budynku mieszkalnego, zgłaszając również propozycję przeprowadzenia ciągów medialnych za działką Ac, która nie może być uwzględniona z powodu niezgodności z ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego [...] - ul. b, zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Opolu Nr XV 175/87 z dnia 18 lutego 1987 r. i akceptowanego uchwałą Rady Miasta Opola Nr X/55/91 i ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 4 z dnia 3 marca 1991 r. i wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia 21 marca 2001 r . Zgodnie z ustaleniami w/w planu działka jest przeznaczona pod budowę drogi oraz sieci i budowa budynku mieszkalnego jako sprzeczna z ustaleniami planu jest niemożliwa. Na spotkaniach w siedzibie Urzędu Miasta nie zostały przedstawione propozycje wykonania sieci metodą przewiertu, bez naruszania zagospodarowania działki E. i G. K. W odwołaniu E. i G. K. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji, kwestionując zawarte w jej uzasadnieniu stwierdzenie co do niemożliwości uwzględnienia przestawianych przez odwołujących propozycji bezkonfliktowego rozwiązania sprawy, argumentując, że ten sam organ na spotkaniu w siedzibie Urzędu Miasta, nie bacząc na powoływaną decyzję wskazywał inny sposób rozwiązania tj. metoda przewiertów, na które odwołujący nie wyrazili zgody. Poza tym podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma waloru ostatecznej z powodu jej zaskarżenia do NSA. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję, stwierdzając, że przedłożony projekt budowlany spełnia przepisy ustawy Prawo budowlane, został opracowany zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21.03.2001 r., która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Ponadto projekt budowlany posiada komplet niezbędnych uzgodnień i zapewnień, a inwestor wykazał się również dowodem dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedkładając zgodę uczestników ww. procesu inwestycyjnego, natomiast wobec braku zgody E. i G. K. na przeprowadzenie sieci wodno-kanalizacyjnej przez należącą do nich działkę o nr I Zarząd Miasta [...] uzyskał decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 września 2001 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości, udzielającą Zarządowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie sieci, która to realizacja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21 marca 2001 r. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja z 18 września 2001 r. została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z dnia 28 listopada 2001 r. Oznacza to, że mimo braku zgody właścicieli działki nr I, inwestor ma prawo do dysponowania tą nieruchomością zgodnie z wydaną decyzją. Ponadto wskazał, że realizacja propozycji przeprowadzenia ciągów medialnych za działką nr Ac nie jest możliwa, ponieważ usytuowanie sieci zgodnie z ustaleniami planu ma nastąpić w ciągu projektowanych ulic wewnętrznych, co jest nadto uwarunkowane przebiegiem (położeniem) sieci istniejących, do których należy włączyć projektowane sieci, a jak wynika z projektu budowlanego, ze względu na zbyt płytkie usytuowanie istniejącej kanalizacji sanitarnej w ul. b, ścieki z projektowanej kanalizacji powinny być odprowadzone tylko do studzienki zlokalizowanej poniżej działki I na skrzyżowaniu ul. c i a, natomiast ze względów przeciwpożarowych sieć wodociągowa musi być spięta w pierścień. W skardze na powyższą decyzję E. i G. K. wnieśli o jej uchylenie i podnosząc, że decyzja ta narusza słuszny interes strony, gdyż realizacja inwestycji wykluczy możliwość zabudowy działki pod budynek mieszkalny przeznaczony dla dzieci, spowoduje konieczność wyburzenia istniejących zabudowań gospodarczych, pogorszy zdecydowanie warunki zamieszkania, bowiem oprócz sieci kanalizacyjnej przez działkę przechodzić ma droga. Naruszona została określona w art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zasada wedle której organ musi uwzględnić prawo własności gruntów, które to prawo podlega ponadto ochronie w trybie art. 64 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ustawą, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając sprawę z tego punktu widzenia przyjąć należało, iż skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), regulujące w sposób komplementarny wymogi jakim powinien odpowiadać projekt budowlany oraz zasady jakimi powinien kierować się inwestor na etapie projektowania i ubiegania się o pozwolenie budowlane, w szczególności przepisy art. 32 ust. 1, 2 i 4, 33 ust. 2, 34 i 35 ust. 1 i 2 – ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przepisy te stanowią, że wydanie pozwolenia na budowę może nastąpić na rzecz tego, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto nastąpić może jedynie po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego przepisami o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Poza tym określają wymogi jakim powinien odpowiadać projekt budowlany. Stosownie do art. 35 powołanej ustawy organ administracyjny jest zobowiązany do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a nadto wykonania projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Może również zbadać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Odnotować trzeba, że w nauce prawa administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż z treści art. 35 ustawy Prawo budowlane wynika związany charakter pozwolenia na budowę, co oznacza, że w przypadku spełnienia wszystkich wymaganych ustawą przesłanek pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania tego pozwolenia (por. Iwona Skrzydło-Niżnik, Piotr Dobosz: Prawne problemy procesu inwestycyjno-budowlanego i konserwatorskiego. Zakamycze 2002, str. 76). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi zawarte w powołanych wyżej przepisach, a zarzuty skarżących należało rozpatrywać jedynie w kontekście zapewnienia uzasadnionej ochrony interesów osób trzecich. W tym miejscu należy mieć na uwadze fakt, że w procesie inwestycyjnym, wyróżnić można dwa zasadnicze etapy, z których pierwszy zakończony zostaje wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast postępowanie prowadzone w ramach drugiego zmierza do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy orzekające w tych sprawach obowiązek badania różnych zagadnień merytorycznych istotnych dla każdego z nich. Wobec faktu, że w każdym z tych etapów na organ administracji nałożony został przez ustawodawcę obowiązek badania i przestrzegania ochrony interesów osób trzecich, zatem z tego względu różny będzie zakres objęty tym obowiązkiem. Konkluzja taka jest logiczna, albowiem w przeciwnym razie na obydwu stadiach postępowania badane byłyby i ustalane te same okoliczności faktyczne i prawne. W pierwszym etapie obowiązek ten wynika z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), a w drugim – który dotyczy sprawy będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia – wynika z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95 (ONSA z 1995 r., nr 4, poz. 154), stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności, jednak poprzez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji może wpłynąć na sposób wykonywania własności, przy czym odróżniając zakres pojęcia prawa własności sprowadzający się do możliwości dysponowania tym prawem (przeniesienia, zbycia, zmiany itp.) od zakresu tego pojęcia obejmującego wykonywanie prawa własności (sposobu użytkowania), należy przyjąć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wkracza w tę drugą sferę. W świetle powyższego podnoszone przez skarżących argumenty, dotyczące pozbawienia możliwości budowy domu, jaką w przyszłości planowali rozpocząć, mogły być aktualne raczej w pierwszym etapie postępowania – przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przechodząc natomiast do zakresu badania ochrony interesów osób trzecich na etapie wydawania pozwolenia na budowę należy stwierdzić, że – jak wskazano wyżej - szczególne znaczenie w tym zakresie posiada art. 5 ustawy Prawo budowlane, określający zasady i przesłanki, jakie musi spełniać projektowany, budowany i użytkowany obiekt budowlany. Wśród tych przesłanek, dotyczących zgodności z przepisami dotyczącymi obiektów budowlanych, ochroną przeciwpożarową, ochroną środowiska i dóbr kultury ustawodawca umieścił również ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zakres tej ochrony określa przepis art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zawierając opisową i przykładową definicję tej ochrony, stanowiąc, że ochrona tych interesów obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a nadto dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Z przepisu tego wynika zatem szeroki zakres badania oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki budowlane nie tylko pod względem techniczno-budowlanym, ale także pod kątem oceny, czy nie nastąpi pogorszenie warunków sanitarnych i zwiększenie uciążliwości dla otoczenia, a nadto pozbawienie lub ograniczenie na sąsiedniej nieruchomości dopływu światła dziennego (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. III ARN 87/95 ONSAP z 1996 r., nr 21, poz. 316 oraz z 7 marca 1996r., sygn. III ARN 73/95, OSN z 1996 r., nr 18, poz. 260). Należy też podkreślić, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że interpretacja pojęcia uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie wydawania pozwolenia na budowę powinna następować w oparciu o przesłanki obiektywne, to jest w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. Stąd jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2001 r., sygn. IV SA 2085/98, System informacji Prawnej LEX 55752). Podkreślić trzeba, że jak wynika z przedłożonej do akt dokumentacji, w tym planów sytuacyjnych oraz projektu budowlanego, w przedmiotowej sprawie działka skarżących nr I jest według ustaleń planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego [...] - ul. b przeznaczona pod budowę drogi oraz sieci, natomiast usytuowanie sieci ma nastąpić w ciągu projektowanych ulic wewnętrznych, a nadto uwarunkowane jest przebiegiem sieci istniejących, do których należy włączyć projektowane sieci, przy czym z projektu budowlanego wynika, iż ze względu na zbyt płytkie usytuowanie istniejącej kanalizacji sanitarnej w ul. b, ścieki z projektowanej kanalizacji powinny być odprowadzone tylko do studzienki zlokalizowanej poniżej działki I na skrzyżowaniu ul. c i a, zaś sieć wodociągowa ze względów przeciwpożarowych musi być spięta w pierścień. Na koniec stwierdzić przyjdzie jeszcze, że ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich służy również wskazywany wcześniej i wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązek sprawdzenia czy inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie należało uznać, że inwestor załączając do akt sprawy ostateczną decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących, wydaną w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 2000 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności, w tym również fakt, że w niniejszej sprawie uzyskano wszelkie prawem wymagane uzgodnienia i opinie, należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę należało oddalić.