II SA/Wr 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nieszczelności przewodu kominowego w lokalu mieszkalnym I. oddala skargę; II. zasądza od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata R.B.K. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy nieszczelności przewodu kominowego w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w K.Z., umorzył postępowanie administracyjne wszczęte przez organ nadzoru budowlanego w powyższej sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. skarżący K.K. zwrócił się o podjęcie interwencji dotyczącej "nieszczelnego przewodu dymowego, co powoduje ulatnianie się spalin w lokalu, w którym zamieszkuje w K.Z. przy ul. [...]". W tak zainicjowanym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do zarządcy budynku z żądaniem "natychmiastowego usunięcia nieprawidłowości o ile sprawdzenie stanu technicznego przez uprawnionego kominiarza stan taki potwierdzi". Organ I instancji wskazał następnie, że w dniu 5 stycznia 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął fax z dnia 30 listopada 2011 r. kierowany do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K.Z., w którym to Spółdzielnia Kominiarzy z K. poinformowała, że został sprawdzony przewód dymowy i że nie stwierdzono nieszczelności oraz że przewód jest drożny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił, że wyżej wymienione pismo było odpowiedzią na wcześniej podejmowane przez Wspólnotę Mieszkaniową działania, do której skarżący interweniował. W tym stanie sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. poinformował skarżącego, iż przewód jest szczelny i stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym orzeczono jak wyżej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K.K., zwracając się o jej uchylenie w całości. Kwestionowanej decyzji zarzucił bezprawność z uwagi na brak podania w uzasadnieniu podstaw prawnych jej podjęcia. Zarzucił, że w decyzji opisano wyłącznie wadliwe i niekompetentne rozwiązanie problemu. W ocenie odwołującego się, rozwiązaniem prawidłowym jest wyegzekwowanie właściwej izolacji przewodu kominowego poprzez zainstalowanie w nim żaroodpornego wkładu kominowego. Skarżący podniósł, że kwestie stanu technicznego przewodów kominowych regulują właściwe przepisy stwierdzające, że po 20-25 latach użytkowania przewodu kominowego należy w nim zainstalować wkład, ponieważ przewód kominowy jest na tyle skorodowany długoletnim użytkowaniem, że powoduje możliwość ulatniania się szkodliwych produktów spalania, które być może w nieznacznych ilościach powodują szkody zdrowotne zbliżone do np. długoletniego wdychania dymu tytoniowego. Rozpoznając to odwołanie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wezwaniem z dnia 15 października 2012 r. zobowiązał skarżącego do wykazania interesu prawnego potwierdzonego stosownymi dokumentami, poprzez wskazanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w K.Z.. W odpowiedzi na wezwanie skarżący oświadczył w piśmie z dnia 5 listopada 2012 r., że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] to najem. Po otrzymaniu tej odpowiedzi D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił rozważania dotyczące przymiotu strony postępowania administracyjnego i stwierdził, że stroną postępowania administracyjnego toczącego się przed organami nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego jest - zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; w decyzji przywołano Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w art. 49 pkt 1 wprowadziła zmianę do ustawy Prawo budowane, polegającą na zmianie brzemienia m.in. art. 5 i 61 Prawa budowlanego, tym samym w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego wykluczono przesłankę nakazująca uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. W art. 61 cytowanej ustawy ustawodawca odsyła wprawdzie do zasad, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, jednakże w obecnym brzmieniu tego ostatniego przepisu brak jest nawiązania do obowiązku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem – co potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 4 lipca 2007r. sygn. akt II OSK 999/06 – w aktualnym stanie prawnym, stroną postępowania dotyczącego użytkowania i utrzymania obiektów jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. W tak ustalonym stawnie prawnym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął na podstawie znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów przedmiotowej nieruchomości, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K.Z. i tym samym nie posiada statusu strony w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że powyższego nie kwestionuje sam skarżący, przyznając w piśmie z dnia 5 listopada 2012 r., iż jest najemcą lokalu nr 8 w budynku przy ul. [...] w K.Z.. Mając powyższe na uwadze D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżący nie jest stroną postępowania, a zatem organ odwoławczy zobowiązany jest - zgodnie z wyżej wskazanym stanem faktycznym - umorzyć postępowanie odwoławcze. Na powyższą decyzję K.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógłby podjąć zaskarżoną decyzję dopiero po uprawomocnieniu się niekorzystnego dla niego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1921/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Powyższe rozważania znajdują w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie, jako że w przypadku utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nie zawiera odmiennej definicji strony postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Decyzja organu stopnia powiatowego wydana została na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z postępowaniem prowadzonym w trybie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego. W myśl art. 61 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany należy utrzymywać i użytkować zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, to jest zasadami odnoszącymi się do użytkowania, z wyłączeniem wymagań dotyczących odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej oraz zapewnienia poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich. Naruszenie wskazanych wyżej obowiązków skutkuje sankcją w postaci nakazu określonego w art. 66 omawianej ustawy. W przepisie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego ustawodawca określił krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego w odpowiedniej kondycji. Podmiotami tymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości. Treść przepisów art. 61 i 66 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza jednak kręgu stron postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym jedynie do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu. W przypadku tych ostatnich podmiotów z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika jedynie, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o jakich mowa w tym przepisie, nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, gdyż tylko na nich ciążą obowiązki określone w art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego. Interes prawny pozostałych osób powinien być badany zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. Zatem legitymacja procesowa przysługuje także innym osobom, które posiadają interes prawny. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego znajdującego się w spornym budynku. Skarżącego łączy więc stosunek obligacyjny z wynajmującym, w ramach którego przysługują mu roszczenia cywilnoprawne, wynikające z zawartej umowy. Tego rodzaju stosunek prawny nie rodzi jednak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jedynie bowiem przymiot właściciela lokalu w budynku, którego części dotyczy postępowanie, uzasadnia udział w postępowaniu na prawach strony. Nie będąc więc ani właścicielem (współwłaścicielem), ani też jego zarządcą, skarżący nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotyczącego stanu technicznego przewodu dymowego budynku, w którym wynajmuje mieszkanie. Postępowanie zmierzające do oceny stanu technicznego przedmiotowego przewodu dymowego nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać skarżącemu uprawnienie strony. Wbrew również twierdzeniom skargi, ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie są uprawnieni do przyznania danemu podmiotowi praw strony, jeżeli nie wynika to z wyraźnej normy prawnej. Ponadto wprawdzie to na skutek pisma skarżącego organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie oceny technicznej przewodu kominowego w przedmiotowym budynku, jednak pismo to należało potraktować jedynie jako sygnalizację złego stanu budynku, a organ postępowanie w takiej sytuacji winien wszcząć z urzędu, co w niniejszej sprawie uczynił. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że skarżącemu doręczono decyzję organu pierwszej instancji. Taki stan rzeczy nie stwarza bowiem prawa wniesienia odwołania. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie skarżący niewątpliwie jest zainteresowany prawidłowym stanem technicznym budynku oraz bezpiecznym użytkowaniem mieszkania, które zajmuje zgodnie z umową najmu. Oznacza to jednak tylko tyle, że posiada on wyłącznie interes faktyczny w domaganiu się wydania decyzji w opisanym trybie. O ile więc stan techniczny przewodu dymowego stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi, a organ nadzoru budowlanego z urzędu nie podejmuje stosownych czynności, w obronie obiektywnie pojętego interesu społecznego winien wystąpić prokurator, do którego skarżący może się zwrócić o ochronę prawną. Prokurator władny jest też do wnoszenia środków odwoławczych i żądania wdrożenia postępowań nadzwyczajnych, o ile wydana decyzja okazałaby się niezgodna z prawem. Z tych też względów sąd administracyjny stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako że skarżący nie będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wydano na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.