II SA/Wr 551/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz J. B. kwotę 355 zł /trzysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia 12 lipca 2004 r., nr [...], nałożył na J. B. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2004 r. wskazanych w tej decyzji dokumentów, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku we W. przy ul. P. [...]. Na skutek odwołania złożonego przez pełnomocnika J. B. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 14 września 2004 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2005 r., nr [...], powiatowy organ nadzoru budowlanego ponownie nałożył na J. B. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów celem doprowadzenia wskazanych wyżej robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu J. B. złożył radca prawny. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 lipca 2005 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera błędne pouczenie o możliwości wniesienia odwołania oraz niewłaściwą nazwę aktu administracyjnego. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest bowiem art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W wyroku z dnia 20 lutego 1998 (sygn. akt II SA/Wr 593/97) Naczelny Sąd Administracyjny – powołując się na postanowienie z dnia 13 grudnia 1985 r. II SA 1843/85, ONSA 1985/2/35 - stwierdził, że czynności przewidziane w art. 56 przywołanej ustawy z 1974 r. podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, mają charakter dowodu. Oznacza to, że na podstawie tego przepisu akty winny być wydawane w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie i skarga do sądu administracyjnego. Strona może zaś podważać takie postanowienie w odwołaniu od późnej wydanej decyzji i w skardze na tę decyzję. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r., II CR 320/85, organ stwierdził, że użycie niewłaściwej nazwy aktu administracyjnego nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu o ile rozstrzyga on merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu. Ponadto organ wskazał, że dokonując w postępowaniu wstępnym stosownych ustaleń uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych – sytuacja ta obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Z tych względów stwierdzono niedopuszczalność odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik J. B. zarzuciła naruszenie art. 78 Konstytucji oraz art. 104 k.p.a. przez przyjęcie, że akt administracyjny nakładający na stronę obowiązki nie jest decyzją i nie przysługuje od niego środek zaskarżenia. Ponadto zarzucono naruszenie art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. przez zaniechanie podstawy prawnej postanowienia. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości; wstrzymanie jego wykonania oraz zasądzenie na kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 960 zł. W uzasadnieniu podniesiono, że organ II instancji nie uzasadnił swojego stanowiska ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że akty wydawane na podstawie art. 56 ustawy z Prawo budowlane z 1974 r. powinny mieć formę postanowienia na które nie służy zażalenie. Takie stanowisko – zdaniem pełnomocnika strony skarżącej –pozbawione jest podstaw faktycznych i prawnych. Zaskarżony akt jest niewątpliwie decyzją gdyż nakłada na skarżącą konkretne obowiązki. Wobec tego prezentowana interpretacja przepisów jest sprzeczna z art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki określa ustawa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w graniach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, co spowodowane jest koniecznością zastosowania przy orzekaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Uwadze organu odwoławczego uszła bowiem istotna dla rozpoznawanej sprawy okoliczność związana z faktem, że odwołanie w imieniu J. B. wniesione zostało przez osobę, która do tego podania nie dołączyła pełnomocnictwa o jakim mowa w art. 33 § 2 i 3 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje stronie postępowania uprawnienie do działania osobiście lub przez pełnomocnika /art. 32 k.p.a./, jednak zgodnie z art. 33 § 2 pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Z kolei przepis art. 33 § 3 nakłada na pełnomocnika wymóg dołączenia do akt poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, przy czym adwokat lub radca prawny może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. W rozpoznawanej sprawie, przepisy powyższe zostały naruszone. Z przekazanych Sądowi akt sprawy organu odwoławczego wynika, że do odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 11 kwietnia 2005 r., nr [...], radca prawny reprezentujący J. B. nie dołączył pełnomocnictwa, które uprawniałoby go do takiego działania. Sąd stwierdził również , że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się jedynie kserokopia pełnomocnictwa z dnia 16 lipca 2004 r. udzielonego temu radcy prawnemu przez J. B. do "reprezentowania przed właściwymi organami w sprawie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia 12.07.2004 r. nr [...]" Zakres udzielonego pełnomocnictwa, co jasno wynika z jego treści, ograniczony zatem został wyłącznie do reprezentacji w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem od decyzji z dnia 12 lipca 2004 r. Po zakończeniu tego postępowania zakres pełnomocnictwa uległ wyczerpaniu, gdyż precyzyjna treść pełnomocnictwa wskazuje na jego ograniczony zakres, którego nie można rozciągać na czynność sporządzenia odwołania od decyzji z dnia 11 kwietnia 2005 r. Dokonując powyższej oceny należało mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym - zgodnie z zasadą dyspozycyjności – to strona władna jest dokonywać czynności procesowych. Stąd jeżeli wyraźnie nie scedowała swego uprawnienia na pełnomocnika, to przyjąć trzeba, że nie nadała mu upoważnienia do podjęcia określonych działań. W zaistniałej sytuacji, obowiązkiem organu odwoławczego, przed przystąpieniem do oceny przesłanek dopuszczalność odwołania, było wezwanie pełnomocnika – zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. – do dostarczenia pełnomocnictwa odpowiadającego wymogom wynikającym z art. 33 § 2 i 3 k.p.a. Zaniechanie tej, koniecznej dla usunięcia zaistniałej niezgodności czynności, prowadzić musiało do istotnego naruszenia art. 32 i art. 33 k.p.a. oraz wspomnianego art. 64 §2 k.p.a. Wobec powyższego podjęte rozstrzygnięcie należy uznać co najmniej za przedwczesne. Sąd zwraca ponadto uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, że sytuacja w której do udziału w postępowaniu dopuszczono podmiot, któremu strona nie udzieliła pełnomocnictwa przy jednoczesnym zaniechaniu obowiązków z art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. powoduje stan, w którym strona bez własnej winy nie jest należycie reprezentowana w postępowaniu. Zatem udział w postępowaniu nienależycie umocowanego pełnomocnika przy braku działania samej strony, odpowiada w istocie sytuacji o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa procesowego w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II, wynika z konieczności zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanego aktu. O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.