II SA/Wr 554/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Ch. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na transport odpadów oddala skargę w całości. `UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zezwolono skarżącemu na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, na czas określony do 31 grudnia 2016 r. W punkcie I.6 decyzji wskazano, że transport odpadów odbywać się będzie odpowiednio przystosowanym sprzętem transportowym określonym we wniosku, o konstrukcji przystosowanej do właściwości transportowanych odpadów, a w przypadku gdy charakter odpadu tego wymaga w pojemnikach o konstrukcji uwzględniającej właściwości fizyczne i chemiczne odpadów, w sposób uniemożliwiający zanieczyszczenie pojazdu, miejsc załadunku i rozładunku, tras przejazdu z zachowaniem zasad zawartych w ustawie z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.) oraz rozporządzeniu MI z dnia 19 grudnia 2002 r. (Dz. U. 236, poz. 1986). Decyzja ta podlegała zmianom na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia 12.10.2009 r. dodano w punkcie I.4 określenie środków transportu przez podanie nazw i numerów rejestracyjnych samochodów. Zmiana ta nastąpiła na wniosek skarżącego. Decyzją z dnia [...] r. zmieniono ten punkt decyzji przez wymienienie innych pojazdów z określeniem ich typów, marek i numerów rejestracyjnych. Zmiana nastąpiła na wniosek skarżącego. W dniu 18.02.2016 r. skarżący wniósł o kolejną zmianę decyzji przez zmiany opisu środków transportu – przez zastąpienie wskazania marki i numeru rejestracyjnego pojazdów opisem rodzaju środka transportu i jego charakterystyki (przykładowo "Pojazd typu śmieciarka. Pojazd ciężarowy przystosowany do odbierania odpadów z pojemników o pojemnościach od 60 l do 1100 l , jak również odpadów w workach"). Wniosek podaje pięć rodzajów środka transportu oraz ich charakterystykę. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że decyzja w dotychczasowym brzmieniu już zawiera wymagany w art. 28 ust.5 ustawy opis środków transportu. Według skarżącego ustawa nie wymaga opisu polegającego na egzemplifikacji pojazdów określonych indywidualnie. Specyfikacja środków transportu ze wskazaniem numerów rejestracyjnych pojazdów wymagana jest jedynie przy wypełnianiu kart przekazania odpadów niebezpiecznych (załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2014 r). Dotychczasowa praktyka stosowania ustawy oparta jest na niedozwolonej wykładni rozszerzającej, co narusza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) przez wprowadzenie wymogu spełnienia dodatkowego warunku niewynikającego z art. 28 ustawy. Obecne brzmienie decyzji przymusza przedsiębiorcę do występowania o jej zmianę każdorazowo w przypadku zmiany oznaczenia pojazdu. Wystarczający zaś byłby dokładny opis rodzaju środka transportu według wymagań wynikających z ustaw o transporcie drogowym i przewozie towarów niebezpiecznych oraz rozporządzeń wykonawczych i pozostałych przepisów z zakresu ochrony środowiska. Argumentacja wniosku jest zbieżna z wyjaśnieniem zawartym w stanowisku Ministerstwa Środowiska w dołączonym piśmie z dnia 8.02.2016 r. Pismem z dnia 9 marca 2016 r. Prezydent W. zawiadomił skarżącego o możności wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Jednocześnie zaznaczył, że jak dotychczas nie ma podstaw do wnioskowanej zmiany decyzji z uwagi na stanowisko prawne doktryny (Komentarz do ustawy o odpadach pod redakcją Jana Jerzmańskiego s.235-236) oraz organu odwoławczego (podana decyzja SKO). W odpowiedzi skarżący podtrzymał wniosek. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent odmówił zmiany decyzji. W uzasadnieniu przedstawił argumentację prawną zawartą w powołanym Komentarzu i decyzji SKO, przez siebie aprobowaną. Wynika z niej, że w zezwoleniu na transport odpadów należy określić środki transportu w sposób zindywidualizowany. Wskazał ponadto na brak przesłanki stosowania art. 155 k.p.a. w postaci słusznego interesu strony. Nie przemawia za tym również interes społeczny, gdyż kwestionowany wymóg umożliwia zbadanie przed wydaniem zezwolenia, czy wskazane przez stronę środki transportu nie będą stanowić zagrożenia dla środowiska. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust.5 pkt 4 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasową argumentację. Obowiązek zindywidualizowanego określenia pojazdu nie wynika z art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy. Ustalenie braku wymienionych w tym przepisie zagrożeń jest możliwe również w przypadku opisu rodzajowego pojazdu, a nie jedynie w razie jego konkretnego wskazania. Organ właściwy do udzielenia zezwolenia nie przeprowadza dodatkowego badania technicznego pojazdu. Wystarczająca do zbadania tej przesłanki wydania zezwolenia jest znajomość typu pojazdu i jego cech charakterystycznych, nie zaś ponadto numeru rejestracyjnego. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji opisał przebieg dotychczasowego postępowania i omówił przesłanki stosowania art.155 k.pa. Następnie uzasadnił stosowanie w nin. sprawie poprzedniej ustawy o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243) pomimo utraty przez nią mocy prawnej (art. 252 i art. 252 nowej ustawy Dz. U. z 2013 r., poz. 21). Nastąpiło przedłużenie stosowania ustawy o odpadach w zakresie przepisów regulujących wydawanie zezwoleń na transport odpadów do czasu utworzenia odpowiedniego rejestru, co jeszcze nie nastąpiło. Według organu sama ustawa znacząco ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na prymat interesu społecznego związanego z ochroną środowiska (art.1 ustawy). Wniosek o wydanie zezwolenia powinien m.in. zawierać wskazanie środków transportu odpadów (art. 28 ust. 4), zaś decyzja określa środki transportu (art. 28 ust.5). Ustawa nie precyzuje jak szczegółowa ma być charakterystyka danego środka transportu. Z uwagi na szczegółowość dyspozycji art. 28 ust. 5, obejmującej wszelkie aspekty zamierzonej działalności, należy wykluczyć dowolność w tym zakresie (wyrok VI SA/Wa 2175/07). Przesłanką negatywną zezwolenia jest obawa powstania zagrożenia dla środowiska z uwagi na zamierzony sposób gospodarki odpadami (art. 29. ust. 1 pkt 2). Powinnością właściwego organu jest ustalenie nieistnienia tej przesłanki. Ustalenie to wymaga oceny konkretnego środka transportu. Następnie tak określony co do tożsamości środek transportu wymieniany jest w zezwoleniu. Oznaczenie pojazdu w sposób jedynie rodzajowy nie pozwala na ocenę w zakresie przesłanki negatywnej. Brak pewności w tym zakresie uzasadnia zarówno odmowę udzielenia zezwolenia, jak i zmiany udzielonego zezwolenia w tym kierunku. W dotychczasowej decyzji nastąpiło określenie środków transportu co do tożsamości. Postulowana zmiana zezwalałaby na transport odpadów dowolnym pojazdem mieszczącym się rodzajowo w opisanym typie. Mógłby to nie być pojazd, niezagrażający środowisku. Dlatego zmiana decyzji z powołaniem art.155 k.p.a. byłaby niezgodna z art. 28 ust. 5 pkt 4 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Za dokonaniem zmiany nie przemawia ponadto interes społeczny lub słuszny interes strony (brak kolejnych przesłanek stosowania art. 155 k.p.a.). Interes strony jest słuszny, gdy pozostaje w zgodzie z przepisami prawa i interesem społecznym (wyrok IV SA/Wa 2043/11). Tymczasem w interesie społecznym pozostaje wykluczenie obawy zagrożenia dla środowiska. Ogólna charakterystyka pojazdów przewidziana jest przy realizacji wymogu określenia sposobu transportu odpadów lub ponadto dodatkowych warunków transportu (art. 28 ust. 5 pkt 4 i 5). Wymóg określenia środków transportu musi więc oznaczać coś innego, niż ich ogólna charakterystyka. W skardze do sądu administracyjnego zarzucono decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 5 pkt 4 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasową argumentację w tym zakresie. Wnioskowana zmiana zezwolenia jest zgodna z ustawą o odpadach. Za dokonaniem zmiany przemawia interes społeczny wyrażający się w zapewnieniu sprawnego spełniania usług komunalnych, takich jak odbiór odpadów. Może być ono zakłócone w przypadku awarii danego pojazdu lub konieczności zmiany numeru rejestracyjnego nawet oznaczonego już w zezwoleniu pojazdu (np. przy przejściu z leasingu na własność). Wznowienie usług następowałoby dopiero po zmianie zezwolenia. Interes społeczny polega tutaj na zapewnienia ciągłości wykonania usług, a ponadto byłby on chroniony również przy rodzajowym opisie środków transportu w zezwoleniu. Organ nie zbadał i nie omówił w decyzji zagadnienia, czy podana przez skarżącego charakterystyka pojazdów nie była wystarczająca do osiągnięcia celu ustawowego oraz nie rozważył tej okoliczności zgodnie z wymogami przewidzianymi dla decyzji uznaniowej. Wobec braku ustalenia i rozważenia tych istotnych okoliczności sądowa kontrola legalności decyzji byłaby przedwczesna, co wymaga uwzględnienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentacje. Organ powtórzył, że prawidłowa wykładnia ustawy o odpadach wskazuje na dopuszczenie przez samego ustawodawcę ryzyka powstania zakłóceń w działalności z zakresu transportu odpadów, takich jak opisane przez skarżącego. Zniesienia tych utrudnień nie uzasadnia interes społeczny lub interes strony. Zezwolenie na transport odpadów nie ma charakteru decyzji uznaniowej, zaś wskazanie środków transportu jest rozstrzygnięciem związanym. Nie było potrzeby wyjaśnienia okoliczności opisanych w skardze, skoro sama ustawa nie pozwala na określenie w zezwoleniu środków transportu w sposób rodzajowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Tzw. tryby nadzwyczajne (w tym opisany w art. 155 k.p.a.) nie służą do podjęcia kontroli legalności czy zasadności decyzji merytorycznej (dotychczasowej) na kształt "trzeciej instancji". Jak wynika z materiału sprawy, skarżący początkowo uzyskał zezwolenie zawierające określenie środków transportu odpadów w sposób opisowy. Następnie na jego wniosek następowała zmiana zezwolenia polegająca na określeniu środków transportu w sposób indywidualny. Skarżący, co oczywiste, nie kwestionował tych zmian w drodze odwołań od decyzji zmieniających. Obecnie jednak doszedł do przekonania, że należy powrócić do pierwotnej treści zezwolenia, bowiem dokonane zmiany naruszają ustawę i słuszny interes strony. W ocenie Sądu już z tej przyczyny należało ocenić podanie skarżącego a w konsekwencji skargę za oczywiście nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja nie narusza ponadto prawa z przyczyn w niej podanych. Można dodać, że postulowana zmiana zezwolenia oznacza pogorszenie zasięgu ochrony środowiska w porównaniu z decyzją dotychczasowa. Niewątpliwie bowiem wymóg prowadzenia transportu odpadów konkretnym pojazdem lepiej służy ochronie środowiska, niż dozwolenie na korzystanie z jakiegokolwiek pojazdu z określonego ogólnie zakresu rodzajowego. Jednym z założeń stosowania art. 155 k.p.a. jest brak istotnego naruszenia prawa przez decyzję dotychczasową. Nie można więc skutecznie opierać wniosku o zmianę decyzji na kwestionowaniu legalności decyzji merytorycznej. Ale ponadto nie powinna postulowana zmiana prowadzić do pogorszenia stanu ochrony środowiska wynikającego z tej decyzji. Trafnie zatem organ odniósł dokonania zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., skoro nie zachodziły przesłanki stosowania tego przepisu. Zasługiwał na poparcie wzgląd na ustabilizowaną praktykę orzeczniczą (administracyjną i sądową) stosowania art. 28 ust. 5 pkt 4 ustawy o odpadach, polegającą na sformułowaniu wymogu określenia w zezwoleniu środków transportu w sposób skonkretyzowany. O ile skarżący powołuje się na korzystną dla siebie zasadę konstytucyjną, to można konfrontować ją z zasadą pewności prawa w aspekcie przewidywalności rozstrzygnięć przy stosowaniu prawa. W ostatnich latach powszechnie stosowano wymóg oznaczania pojazdów w zezwoleniu w sposób indywidualny. Nie wiadomo po co należałoby od tej praktyki odstąpić w okresie dalszego stosowania uchylonej ustawy przy ocenie prawnej wydanych na jej podstawie decyzji. Skarżący przedstawił szereg argumentów mogących wywołać odmienną wykładnię art. 28 ust. 5 ustawy. Jak zaznaczono, powinien je wykorzystać w odwołaniu od decyzji dotychczasowej, lecz nie obecnie. Wskazano już, że Sąd podziela argumentacje prawną organu. Można powtórzyć, że cele ochrony środowiska lepiej realizuje wymaganie zawarcia w zezwoleniu konkretnego określenia środków transportu. Uzasadnienie wniosku nie wskazuje na wykazanie słusznego interesu strony. Poprawna jest łączna wykładnia art. 28 i art. 29 ustawy uzasadniająca rozumienie zwrotu określenie środków transportu jako wykluczającego rodzajowy opis pojazdów. Trafnie podkreślił organ, że po stwierdzeniu niezgodności wniosku z ustawą i interesem społecznym nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub rozważania zagadnień w zakresie okoliczności nieistotnych dla rozstrzygnięcia. Realizując normę prawną wynikająca z prawidłowej wykładni art. 1, art. 28 i art. 29 ustawy, organ nie naruszył tych przepisów. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.