II SA/Wr 556/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi M. i L.M. na decyzje Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego w Sz.P. przy ul. [...] 15. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. uchyla postanowienie Starosty J. z dnia [...]r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 4. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotów kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego Starosta J. odmówił M. i L.M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych w Sz.P. przy ul. [...], działka nr 380 i nr 381, obręb 6. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 19 stycznia 2007r. wnioskiem M. i L.M. o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie opisanym w osnowie decyzji. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cztery egzemplarze informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ podał również, że pismem z dnia 12 lutego 2007r. J.N., będący stroną prowadzonego postępowania wniósł zastrzeżenia i uwagi do złożonego przez inwestorów projektu budowlanego i oświadczył, że nie wyrażał zgody na zabudowę balkonów od strony jego budynku ze względu na zbyt bliską odległość od granicy działki. W dalszej części uzasadnienia Starosta J. wskazał, że działając zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane dokonał badań i sprawdzeń projektu budowlanego w zakresie: a) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; b) zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; c) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W następstwie tych czynności Starosta J. postanowieniem z dnia [...]r. zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej w terminie do dnia 31 marca 2007r. Stosując się do tego postanowienia M. i L.M. w piśmie z dnia 9 marca 2007r. złożyli wyjaśnienia uzupełniające dokumentację załączoną do wniosku, a ponadto poinformowali organ prowadzący postępowanie, że wystąpili "o odstępstwo od warunków technicznych" zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w zakresie odległości obiektu "objętego opracowaniem" od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Jednocześnie inwestorzy wystąpili z wnioskiem o zawieszenie postępowania w związku z koniecznością "uzyskania odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Z treści uzasadnienia wynika, że wniosek w tym przedmiocie był rozpatrywany przez organ w warunkach art. 98 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a ponieważ brak oświadczenia w tej kwestii jednej ze stron postępowania potraktowano jako brak zgody na jego zawieszenie, to postanowieniem z dnia [...]r. odmówiono zawieszenia postępowania. Postanowienie to uzyskało walor ostateczności w dniu 8 maja 2007r. W zakończeniu uzasadnienia Starosta J. stwierdził, że wobec tego, że inwestorzy nie wywiązali się z nałożonych obowiązków i nie usunęli wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...]r. znak [...] w wyznaczonym terminie, to uzasadnione jest odmowne załatwienie ich wniosku. Opisana powyżej decyzja została zaskarżona w toku instancyjnym przez M. i L.M., którzy w złożonym odwołaniu zakwestionowali również prawidłowość postanowienia Starosty J. z dnia [...]r., wskazując przede wszystkim na wadliwość /konkretnie przez nich opisaną/ jego punktów: 2, 3, 4 i 5. Natomiast zaskarżona decyzja – w ocenie odwołujących się – została wydana po upływie terminów określonych przepisami ustawy – Prawo budowlane i "po przeprowadzeniu postępowania, którego nie można nazwać zgodnym z prawem, a tym bardziej z zasadami ogólnymi określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego". Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz podjęte w niej dotychczas czynności procesowe, w tym czynności orzecznicze, a następnie stwierdził, że podziela stanowisko Starosty J. zawarte w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu. Ponadto Wojewoda D. wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja Burmistrza Sz.P. z dnia [...]r. Nr [...] ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Sz.P. na działce nr 380 i nr 381 o dodatkowe pomieszczenia mieszkalne i jednocześnie wyjaśnił, że przepis § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm./ definiuje pojęcie "pomieszczenie mieszkalne". Zgodnie z treścią tego przepisu przez pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Natomiast pomieszczenia znajdujące się w obrębie mieszkania służące np. do celów higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków są zgodnie z treścią § 3 pkt 11 powołanego powyżej aktu wykonawczego pomieszczeniami pomocniczymi. W tym kontekście Wojewoda D. stwierdził, że przedłożony w sprawie projekt budowy jest opracowany niezgodnie z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, albowiem projekt architektoniczno-budowlany zarówno w części opisowej /tom II, str. 10/, jak i w części rysunkowej /tom II, rysunek 8/10 i 9/10/ dotyczy nadbudowy nad istniejącym garażem budynku mieszkalnego o dwóch lokalach mieszkalnych, odrębnego mieszkania /pomieszczeń mieszkalnych i powierzchni pomocniczych/ oraz dobudowy klatki schodowej od strony południowej istniejącego budynku. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił również, że analizując przedłożony przez inwestorów projekt budowlany nie mógł dokonać sprawdzenia wskaźnika zabudowy ze względu na istniejące w nim rozbieżności co do powierzchni działki i powierzchni zabudowy. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyraził przypuszczenie, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym jest prowadzona działalność polegająca na wynajmie pokoi dla turystów, a ponadto oświadczył, że podziela stanowisko Starosty J. dotyczące braku zgody na dokonanie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odległości projektowanej nadbudowy nad istniejącym garażem na działce nr 381 od granicy z działką nr 376 oraz rozbudowy przedmiotowego budynku o taras na granicy z działką nr 382. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa dotycząca zamierzonej inwestycji nie spełnia wymogów przepisu art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i nie może stanowić podstawy dla udzielenia pozwolenia na budowę. W uzupełnieniu swojej argumentacji stwierdził również, że analiza przedłożonego projektu budowlanego wykazała, że projektant nie dopełnił podstawowych obowiązków określonych przepisem art. 20 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. odniósł się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu przewlekłego załatwiania sprawy i wskazał na własne postanowienie z dnia [...]r. Nr [...], którym nie uwzględnił zażalenia M. i L.M. na bezczynność Starosty J., a ponadto poinformował inwestorów o możliwości złożenia ponownie wniosku o pozwolenie na budowę-rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, mając na względzie przepis art. 34 powoływanej ustawy – Prawo budowlane, określający jakie wymagania powinien spełniać projekt budowlany przedkładany do zatwierdzenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez M. i L.M., którzy w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucili wydanie zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, w tym art. 10 § 1 poprzez pozbawienie ich możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z całością materiału sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Skarżący wskazali również na nieprawidłowe postępowanie organów orzekających w postępowaniu instancyjnym w odniesieniu do ich wniosków dotyczących zawieszenia postępowania i uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz zarzucili tym organom nadinterpretację przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 26 września 2007r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu tego wniosku powołał argumenty tożsame z zastosowanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008r. skarżący oraz pełnomocnik organu podtrzymali stanowiska prezentowane dotychczas w sprawie. Ponadto skarżący złożył do akt sprawy pismo oznaczone jako "ekspertyza", sporządzone przez Z.M. – byłego burmistrza Sz.P. i oświadczenie architekta G.M., a na pytanie Sądu dotyczące treści pisma skarżących z dnia 8 marca 2007r., skierowanego do Starosty J. oświadczył, że nie wie dlaczego w aktach sprawy brak jest uzgodnienia z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, które było dołączone do tego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wskazać, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Uwzględniając wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 oraz art. 135 tej regulacji. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wydanego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w kasacyjnym orzeczeniu nie uwzględnił postanowienia Starosty J. z dnia [...]r. /Nr [...]/ odmawiającego zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, mimo wydania go z kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania tzn. takim, które mogło mieć istotny wpływ na jego treść. Przyjęty przez Starostę J. za podstawę orzekania przepis art. 98 § 1 kpa, normujący fakultatywny tryb zawieszenia postępowania administracyjnego nie wymaga wyrażenia zgody na zawieszenie postępowania przez inne niż strona inicjująca postępowanie w sprawie, strony tego postępowania, ale braku ich sprzeciwu. Traktując zatem brak oświadczenia jednej ze stron postępowania w kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania jako brak jej zgody, skutkujący przy tym odmową zawieszenia postępowania jest działaniem niezgodnym z prawem i naruszającym zasadę praworządności, z której wynika m.in. powinność dokonywania właściwej interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w podejmowanych w sprawie czynnościach procesowych, w tym przede wszystkim w czynnościach orzeczniczych. Stwierdzając wadliwość omawianego postanowienia Sąd zważył jednak na treść przepisu art. 135 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obligującego Sąd do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia nie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, w której wniesiono skargę. Zdaniem Sądu złożenie w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wniosku w trybie art. 9 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, nie stanowi bezwzględnie przesłanki do zawieszenia postępowania, a okresu czasu, jaki upłynie do załatwienia takiego wniosku nie wlicza się – zgodnie z regułą zawartą w art. 35 § 5 kpa – do terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie powszechnie akceptowany jest bowiem pogląd, że termin ten, mimo zamieszczenia go w akcie materialnoprawnym ma charakter procesowy i instrukcyjny i stosuje się do niego – odpowiednio – przepisy art. 35 – 37 kpa. Ponadto przed wyjaśnieniem przesłanek podjętego wyroku Sąd uznał też za właściwe wskazać, że w uzasadnieniu przyjął kolejność odpowiadającą chronologii czynności orzeczniczych dokonywanych w postępowaniu głównym, a nie kolejność przyjętą w treści wyroku ze względu na wymogi czytelności i logiki zastosowanej argumentacji. Uchylając postanowienie Starosty J. z dnia [...]r. Nr [...] Sąd uznał, że wydane zostało z naruszeniem art. 8 kpa, w którym sformułowana została zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich oddziaływania na świadomość i kulturę prawną, a ponadto w sposób uchybiający przepisowi art. 124 § 1 kpa, określającemu obligatoryjnie elementy strukturalne postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią ostatniego ze wskazanych przepisów jednym ze składników postanowienia jest rozstrzygnięcie. W świetle dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego i nauki oczywiste jest, że rozstrzygnięcie jako element każdego orzeczenia administracyjnego musi być zredagowane w sposób jasny, precyzyjny, zrozumiały dla adresata i nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony właściwego organu np. w trybie art. 113 § 2 kpa /por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, nie publ.; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006/. Określenie w taki sposób wymogów co do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia w orzeczeniu administracyjnym uwzględnia potrzebę jego późniejszego wykonania dobrowolnego lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Zważyć zatem należy, że w osnowie wskazanego wcześniej postanowienia Starosty J. z dnia [...]r. nakładającym na inwestorów obowiązek usunięcia naruszeń w trybie art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane stwierdzone przez organ nieprawidłowości w zakresie przedłożonej dokumentacji projektowej i odpowiednie dla nich obowiązki zostały określone w punktach 2-5 następująco: 2) Należy wykazać w przedłożonym projekcie budowlanym, że nie spełnione zostały warunki określone w decyzji Burmistrza Miasta Sz.P. o warunkach zabudowy z dnia 31 maja 2006r. dotyczące kształtowania ładu przestrzennego; 3) Należy przedłożyć oryginały bądź potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów; 4) Należy przedłożyć projekt budowlany opracowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami /w szczególności przedłożyć projekt zagospodarowania terenu uzgodniony z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Powiatowego w J.G./; Należy przedłożyć projekt budowlany opracowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 5) Projekt budowlany /wszystkie egzemplarze/ należy uzupełnić o wymagane dokumenty, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. m.in. o ostateczną decyzję Konserwatora Zabytków wraz z załącznikiem graficznym. W ocenie Sądu żadne z przywołanych sformułowań nie odpowiada wymogom precyzyjności i jasności, a część jest niezrozumiała. Nie wiadomo bowiem w jaki sposób projektant ma wykazać spełnienie warunków, o których mowa w pkt 2 postanowienia, ani o których dokumentach jest mowa w jego punkcie 3 /w egzemplarzach projektu budowlanego znajdujących się w aktach administracyjnych doręczonych sądowi znajdują się kopie uzgodnień, pozwoleń, oświadczeń i innych dokumentów. wymienionych w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane z potwierdzeniem ich zgodności z oryginałem oraz decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. – Delegatura w J.G. z dnia [...]r., o której mowa w pkt 5 postanowienia z tym, że bez potwierdzenia jej ostateczności/. Ponadto zgodność przedłożonego w sprawie projektu budowlanego z przepisami wykonawczymi wskazanymi przez organ orzekający w punkcie 4 omawianego postanowienia potwierdzili złożonymi oświadczeniami projektanci, których uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wynikają z załączonych do projektu zaświadczeń, spełniających warunki z art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Ze sposobu określenia obowiązku objętego treścią punktu 4 postanowienia nie wynika w jakim zakresie przedłożony projekt budowlany jest opracowany w sposób niezgodny z powołanymi rozporządzeniami i jakich jego elementów ma dotyczyć wymagana przez organ korekta. Z treści rozstrzygnięcia nie wynika też ilu egzemplarzy projektu dotyczą braki, o których mowa w punkcie 5 postanowienia i o jakie dokumenty należy uzupełnić przedłożony projekt. Zdaniem Sądu w obowiązujących warunkach prawnych, z tym przede wszystkim z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady praworządności, opisanej wcześniej zasady zawartej w art. 8 kpa oraz przyjętych jako standardy proceduralne wymogów dotyczących sposobu formułowania rozstrzygnięcia w orzeczeniu administracyjnym w przypadku wydawania przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane każdy z nałożonych obowiązków /w przypadku przedmiotowego postanowienia dotyczy to jego punktów 1-5/ powinien być skonkretyzowany w takim stopniu, że jego przedmiot i zakres nie może budzić wątpliwości, a ponadto wynikać z powołanej jednocześnie w odniesieniu do każdego z nich podstawy prawnej tzn. przepisu pochodzącego z ustawy lub z rozporządzenia z wydanego jej upoważnienia. Postanowienie omawiane powyżej tych wymogów nie spełnia i wydane zostało z naruszeniem przepisów wcześniej wskazanych, a stwierdzony przez Sąd stopień wadliwości tego orzeczenia wymagał wyeliminowania go z obrotu prawnego. Uchylając z kolei decyzje wydane w sprawie w administracyjnym postępowaniu instancyjnym Sąd uwzględnił m.in. zależność materialnoprawną istniejącą pomiędzy nimi, a postanowieniem opisanym w pkt II wyroku. Niezależnie jednak od tej relacji Sąd uznał za konieczne ich uchylenie ze względu na uchybienia obowiązującym przepisom prawa, jakich dopuściły się organy orzekające w sprawie. Decyzja Starosty J. odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wbrew zasadzie wpisanej w art. 11 kpa i treści art. 107 § 3 kpa w istocie nie zawiera uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Zważyć przecież należy, że przepis art. 11 kpa wymaga od organu administracji publicznej wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy orzekaniu, natomiast przepis art. 107 § 3 kpa określa formułę prawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Treść uzasadnienia omawianej decyzji stanowi opis stanu sprawy i podjętych w niej dotychczas czynności procesowych, natomiast obowiązki wynikające z obu powołanych powyżej przepisów procesowych organ pierwszej instancji ograniczył do konstatacji zawartej w ostatnim zdaniu uzasadnienia stwierdzającym, że: "Ponieważ Inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku i nie usunął wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty z dnia [...]r. znak [...] w wyznaczonym terminie, orzeczono jak wyżej". Sąd zwrócił przy tym uwagę, że organ orzekający we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia podał, że: "W odpowiedzi na postanowienie Starosty pismem z dnia 9 marca 2007r. Państwo M. i L.M. złożyli wyjaśnienie o uzupełnieniu dokumentacji, zgodnie z postanowieniem ...". Organ nie kwestionuje przy tym oświadczonej przez inwestorów zgodności ich czynności z postanowieniem. Niespójność cytowanego stwierdzenia i wcześniej przytoczonego powoduje wątpliwość co do prawidłowości ustaleń faktycznych i dokonanej w sprawie oceny, a poprzez to zasadności samego rozstrzygnięcia. Nie można też – zdaniem Sądu – uznać, że wadliwość, jaką obarczone było orzeczenie w postępowaniu pierwszoinstacyjnym została zniesiona czynnościami organu odwoławczego, który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił własną argumentację. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż organ drugiej instancji zasadnie stwierdzając w uzasadnieniu, że "istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji...", wprowadza do niej nowe okoliczności naruszające w ten sposób obowiązek zachowania tożsamości sprawy w obu instancjach administracyjnego postępowania orzekającego. Składają się na nią m.in. tożsame elementy stanu faktycznego sprawy, w stosunku do których właściwy organ przyjmuje odpowiedni kontekst prawny. Dozwolona przez ustawodawcę modyfikacja w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym została określona poprzez ograniczenia wynikające z treści art. 136 kpa i a contario z treści art. 138 § 2 kpa. Przepisy te pozwalają jedynie na uzupełnienie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie nowych dowodów, ale na te same okoliczności, które były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji i budzą wątpliwości organu odwoławczego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji akcentowane są natomiast dwie kwestie, które – jak wynika z akt sprawy, stanowiących zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę orzekania przez Sąd – nie były rozważane przez organ pierwszej instancji. Jest to niezgodność – w ocenie organu – przedłożonego w sprawie projektu budowlanego przewidującego w ramach wnioskowanego pozwolenia na budowę realizację pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych /wg definicji zawartej w § 3 pkt 10 i 11 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r./ z treścią decyzji Burmistrza Sz.P. z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji, w której to decyzji przyjęto tylko pomieszczenia mieszkalne oraz wątpliwości co do zachowania w projekcie wskaźnika zabudowy ustalonego w powoływanej powyżej decyzji, wynikające z rozbieżnych – zdaniem organu orzekającego – danych uwzględnionych w projekcie, co do powierzchni działki, objętej zamiarem inwestorskim. Żadne z tak konkretnie określonych zagadnień nie było wyartykułowane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Zważyć też należy, że organ odwoławczy wykorzystując takie argumenty nie wezwał projektanta – stosownie do treści art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Nie umożliwił też inwestorowi doprowadzenia do zgodności we wskazywanym zakresie projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, mimo powinności, jakie wynikają dla niego z zawartej w art. 9 kpa zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Zdaniem Sądu wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego działanie organu odwoławczego należy uznać za naruszające prawo. Ponadto, niezależnie od koncepcji przyjętej przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, Sąd uznał również za konieczne zwrócenie uwagi na absolutnie niewłaściwy sposób postępowania organów w odniesieniu do złożonego przez inwestorów wniosku, o którym mowa w art. 9 ustawy – Prawo budowlane, dotyczącym możliwości odstępstwa przy realizowaniu inwestycji od przepisów techniczno-budowlanych. Zważyć bowiem należy, że z treści przepisu art. 9 ust. 3 powołanej powyżej ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane w sprawie upoważnienia do udzielania zgody na odstępstwo od tych przepisów składa organ właściwy do orzekania o pozwoleniu na budowę przed wydaniem decyzji. Oczywisty charakter tego obowiązku został wskazany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego /sygn. akt II OSK 1194/2005; Lex nr 289291/, w którego tezie Sąd stwierdził: "Zgodnie z treścią art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego wniosek do ministra o wyrażenie zgody składa tylko organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest on uzależniony od wniosku inwestorów o takie wystąpienie. Wystąpienie organu do ministra jest dowodem dbałości organów o interesy inwestorów, zmierzającym do pozytywnego załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę planowanego obiektu." Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organ pierwszej instancji nie podjął nakazanej w trybie powołanego przepisu czynności, a organ odwoławczy zaakceptował takie niezgodne z prawem działanie, jednocześnie – w sposób dla Sądu niezrozumiały – podzielając stanowisko Starosty J. "o braku zgody na dokonanie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych", mimo, że organ ten ani w toku postępowania, ani w uzasadnieniu swojej decyzji żadnego poglądu w tej kwestii nie przedstawił. Wskazując na nieprawidłowości postępowania prowadzonego w rozpoznawanej sprawie należy też dodać, że zasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Starosta J. art. 10 § 1 kpa, a także art. 81 tej ustawy poprzez zaniechanie zawiadomienia wnioskodawców przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i wypowiedzenia co do przeprowadzonych dowodów. Niewłaściwe też – w ocenie Sądu – jest rozważanie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę tego, czy inwestorzy w obiekcie objętym wnioskiem w takim przedmiocie będą prowadzili działalność polegającą na wynajmie pokoi gościnnych. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że orzeczenia wskazane w punkcie 1 i 2 wyroku wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w punkcie 3 wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W rozpoznawanej sprawie za takie koszty Sąd uznał kwotę wpisu od skargi uiszczonego przez skarżących. Kontynuując czynności w sprawie właściwe organy uwzględnią uwagi przedstawione w uzasadnieniu wyroku i podejmą w sposób zgodny z prawem stosowne czynności procesowe. H.B. 21.05.2008r.