II SA/Wr 558/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie obiektów budowlanych wybudowanych na działce nr [...] we wsi S. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego W dniu 30.06.2003r. wpłynęło do organu nadzoru budowlanego pismo D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. z wnioskiem o wszczęcie na podstawie art. 53 ustawy o ochrony przyrody postępowania w sprawie samowolnej budowy m.in. przez H. K. domu na działce rolnej nr [...]. Pismem z dnia 1.07.2004 r. organ zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania i wezwał go do złożenia zeznań lub dokumentów. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. zawiesił postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek Zespołu Parków. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że działka stanowi własność inwestora i składnik prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Na działce tej wybudował bez pozwolenia na budowę budynek zaplecza ogrodniczo-rolniczego, magazyn owoców i warzyw oraz przyłącza. Przepis art. 48 prawa budowlanego (Dz. U. 2003r. Nr 207, poz. 2016) uzasadnia najpierw dążenie do legalizacji samowoli, co wymaga stwierdzenia, że obiekty wybudowane zostały niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki obecnie jest opracowywany, zaś dla tej działki przewiduje się przeznaczenie pod zabudowę. Obecnie nie obowiązuje zatem plan przewidujący zakaz zabudowy, bowiem planu tego w ogóle nie ma, co nie pozwala na stosowanie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Istnieją natomiast przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia dla obszaru obejmującego działkę inwestora, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na postanowienie to złożył zażalenie Zespół Parków, zarzucając naruszenie art. 48 us. 1 prawa budowlanego, art. 53 ustawy z dnia 16.10.1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) i art. 188 k.k. przez przyjęcie, że brak planu dla terenu oznacza brak zakazu zabudowy dla tego terenu i nie stanowi przesłanki do orzeczenia rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, a ponadto naruszenie art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez bezpodstawne zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że sprawa została wszczęta w czasie obowiązywania ustawy z 1991r. o ochronie przyrody i zgodnie z art. 53 tej ustawy obiekty zbudowane bez uzyskania zgody organu ochrony przyrody podlegają przymusowej rozbiórce, a według art. 158 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), która weszła w życie z dniem 1.05.2004r., do spraw wszczętych przed tym dniem stosuje się przepisy dotychczasowe. Według stanu sprawy nie ma obecnie możliwości zalegalizowania przedmiotowej inwestycji. Działka znajduje się na terenie Ś. Parku Krajobrazowego, dla którego istnieje plan ochrony i którego ochronę sprawuje Zespół zgodnie ze swoim zakresem działania. Według planu ochrony działka wchodzi w skład terenów upraw sadowniczych bez zabudowy. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie w zakresie objętym tym postanowieniem. W uzasadnieniu wskazał, że jeśli na określonym terenie brak jest planu miejscowego, to nie ma możliwości uzyskania zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie jest możliwa legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zawieszenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej do czasu uchwalenia planu miejscowego. Dlatego postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 48 prawa budowlanego i art. 97 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego inwestor twierdził, że w dacie zakupu działki w 1997r. objęta ona była planem miejscowym i przeznaczona pod sady, że rozpoczął w 1997r. budowę w przekonaniu o braku wymogu pozwolenia na budowę, lecz przerwał ją po otrzymaniu z gminy informacji, iż powinien wstrzymać roboty do czasu uchwalenia planu miejscowego. Prace planistyczne nadal trwają. W ocenie skarżącego postanowienie o zawieszeniu było prawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organ I instancji uznał D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. za stronę postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz stwierdził, że jego wszczęcie nastąpiło na wniosek tego podmiotu. Tymczasem okoliczności te mogły budzić wątpliwości i powinny zostać jednoznacznie wyjaśnione przez organ odwoławczy, skoro posiadanie przymiotu strony przez podmiot wnoszący zażalenie dopiero umożliwia przystąpienie do ponownego rozstrzygnięcia danej kwestii w postępowaniu zażaleniowym, zaś brak tego przymiotu wywołuje inne skutki procesowe (art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. przy odpowiednim stosowaniu uchwały NSA z 5.09.1999r. OPS 16/98 ONSA 1999/4/119. Można dodać że przy odpowiednim stosowaniu art. 138 k.p.a. (por. G. Łaszczyca KPA Komentarz tom II s. 283-284) trzeba pamiętać o treści art. 123 § 2 k.p.a., który przewiduje rozstrzyganie w drodze postanowienia poszczególnej kwestii incydentalnej (procesowej), nie zaś sprawy (art. 104 k.p.a.). Ma to takie znaczenie, że z reguły zbędne jest orzekanie o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w zakresie danej kwestii incydentalnej (wpadkowej) w przypadku stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż formuła orzeczenia odwoławczego brzmi wówczas "uchyla zaskarżone postanowienie" (patrz B. Adamiak KPA Komentarz 6 wyd. Beck s. 612). Jest to znane różnym procedurom tzw. uchylenie zmieniające, czyli uchylenie orzeczenia organu (lub sądu) niższej instancji będące jednocześnie orzeczeniem kończącym postępowanie w zakresie danej kwestii incydentalnej, przez wyeliminowanie tej kwestii jako rozstrzyganej przez ten organ z urzędu zbędnie i błędnie. Uchylenie to stanowi jednocześnie, czyli wyczerpuje sens pierwszego sposobu orzekania przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy orzeka tutaj o "istocie" danej kwestii incydentalnej przez jej uchylenie. Nie ma zaś tutaj miejsca na umorzenie postępowania, które przecież trwa i zostanie zakończone, jeśli już poprzez umorzenie, to w całości w drodze decyzji. Powracając do tematyki strony (w znaczeniu materialnym) postępowania w sprawie samowoli budowlanej można przypomnieć, że zgodnie z art. 52 prawa budowlanego adresatem decyzji o nakazie rozbiórki może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z istoty prawa własności wynika, że w każdym przypadku stroną tego postępowania jest właściciel obiektu, o ile nawet nie byłby adresatem decyzji. Ustawa nie wyklucza, jak w przypadku np. pozwolenia na użytkowanie, że inne podmioty zgodnie z art. 28 k.p.a. zajmą pozycję strony, czyli będą posiadały interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jedynie interes faktyczny może mieć osoba, która powiadomiła organ administracji w interesie publicznym o popełnieniu samowoli budowlanej (R. Kędziora KPA Komentarz s. 107, por. W. Jakimowicz "Publiczne prawa podmiotowe" s. 126-133, 137-139 oraz T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna" s. 112-124), chociaż niekiedy jej udział w postępowaniu byłby pożądany i dopuszczalny (art. 90 § 3 k.p.a.), ale nie w charakterze strony. Z ustawy o ochronie przyrody nie wynika, aby jednostki organizacyjne zarządzające parkiem krajobrazowym posiadały interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanych, naruszających zakazy obowiązujące na terenie parków krajobrazowych. Nie wynika to w szczególności z art. 105-107 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W przypadku wykazania przez Zespół Parków przymiotu strony w nin. postępowaniu wymagać będzie ponownego rozważenia zagadnienie istnienia podstawy do zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) w nawiązaniu do wykładni art. 48 prawa budowlanego w nowym brzmieniu (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przypomnieć wystarczy rozbieżności w wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. pomiędzy Sądem Najwyższym a Naczelnym Sądem Administracyjnym, czy terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak planu miejscowego (według NSA nie był takim terenem, por. wyrok SN z 28.06.1985r. III ARN 11/85 OSNC 1986/3/40 i glosy w OSP 1986/3/55 i 1987/5-6/122), aby kierunku wykładni nowego art. 48 nie uznawać za oczywisty. W szczególności wymaga zastanowienia znaczenie użycia w art. 48 ust. 2 czasu teraźniejszego ("jeżeli budowa... jest zgodna") oraz podkreślenia, że plan miejscowy musi być "obowiązujący", ale ustawa nie wyjaśnia w jakiej dacie "jest" i powinien być "obowiązujący", gdy w art. 48 ust. 2 pkt 1b podkreśla wymóg istnienia decyzji "w dniu wszczęcia postępowania". Można wyobrazić sobie wykładnię, że inne poza decyzją o warunkach zabudowy wymagania dotyczące budowy, powinny mieć miejsce w dacie wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej, albo też wykładnię nawiązującą do poglądu prawnego NSA, że przy ocenie samowoli istotny jest stan prawny z daty rozpoczęcia budowy. W ocenie Sądu wybór normy prawnej mogącej wynikać z wcale nie jednoznacznego przepisu art. 48 prawa budowlanego, nie był jednak istotny dla rozstrzygnięcia kwestii procesowej objętej nin. sprawą. Należałoby się bowiem zgodzić z oceną prawną organu odwoławczego, że w postępowaniu nie występowało zagadnienie wstępne z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wystarczy wskazać, że postępowanie zmierzające do wydania aktu prawnego powszechnie obowiązującego nie stanowi rozstrzygania przez inny organ (por. wyrok NSA z 29.01.1996r. I SA 1843/94 ONSA 1996/4/191). Nie istniała również zależność między uprzednim rozstrzygnięciem jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem postanowienia lub decyzji z art. 48, lecz istniał wymóg niezwłocznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie samowoli budowlanej i samodzielnego wydania odpowiednich rozstrzygnięć. Element ten trafnie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Należało ponadto rozważać istnienie podstawy zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w nawiązaniu do unormowania dotyczącego skutków procesowych tego zawieszenia, czyli art. 100 § 1 k.p.a., z którego wynikało w sposób oczywisty, że nie ma ono miejsca w przypadku oczekiwania na akt stanowienia prawa. Niezależnie zatem od sposobu rozstrzygnięcia nin. kwestii w postępowaniu zażaleniowym, organ I instancji powinien na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. niezwłocznie podjąć postępowanie, gdyż podstawową przyczyną tego podjęcia jest stwierdzenie przez sam organ, że zawiesił postępowanie bezpodstawnie. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.