II SA/Wr 563/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi I. R. na zarządzenie Prezydenta Miasta Lubina z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr P.0050.270.2023 w przedmiocie odmowy sprzedaży nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 6 IX 2023 r. I. R. (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na zarządzenie z dnia 25 VIII 2023 r. (nr P.0050.270.2023) Prezydenta Miasta Lubina (dalej jako "prezydent") odmawiające sprzedaży na rzecz skarżącej jako użytkowniczki wieczystej nieruchomości gruntowej, położonej w L. przy ulicy [...], w obrębie [...] miasta L., oznaczonej nr geodezyjnym [...], o powierzchni [...] m2, o nr [...], zabudowanej budynkiem [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 6 XII 2022 r. złożyła wniosek do prezydenta o sprzedaż opisanej wyżej nieruchomości gruntowej na jej rzecz jako użytkowniczki wieczystej. Prezydent zarządzeniem z 28 II 2023 r. (nr P.0050.94.2023) wyraził zgodę na sprzedaż skarżącej w drodze bezprzetargowej wspomnianej nieruchomości, wskazując jednocześnie kwotę do zapłaty w wysokości 35 378 zł. O powyższym poinformowano skarżącą pismem z 6 III 2023 r. (nr [...]). W dalszej części skarżąca zaznaczyła, że w dniu 24 III 2023 r. prezydent ogłosił o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w trybie bezprzetargowym, zaś skarżąca pismem z 10 VIII 2023 r. zgłosiła prezydentowi swoją gotowość do podpisania umowy sprzedaży. Mimo to, prezydent kwestionowanym zarządzeniem z dnia 25 VIII 2023 r. (nr P.0050.270.2023) uchylił własne zarządzenie z 28 II 2023 r. (nr P.0050.94.2023) i odmówił skarżącej sprzedaży. W ocenie skarżącej takie działanie prezydenta podważa zaufanie do organów władzy publicznej, w związku z czym zarządzenie z dnia 25 VIII 2023 r. (nr P.0050.270.2023) powinno zostać uchylone, zaś prezydent powinien zostać zobowiązany do realizacji pierwotnego zarządzenia z 28 II 2023 r. (nr P.0050.94.2023). W odpowiedzi na skargę, prezydent wniósł o jej odrzucenie, albowiem sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż ma charakter cywilny, ewentualnie o oddalenie skargi. Wyjaśnił przy tym, że zmiana stanowiska w sprawie podyktowana jest nowelizacją ustawy z 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344) – dalej "ugn". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 XI 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (§ 2). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie prezydenta z 25 VIII 2023 r. (nr P.0050.270.2023) uchylające własne zarządzenie z 28 II 2023 r. (nr P.0050.94.2023), którym wyraził zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej skarżącej, jako użytkowniczce wieczystej, nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy L. Sprawa dotyczy więc sprzedaży nieruchomości wchodzącej w skład gminnego zasobu nieruchomości. Zaznaczyć należy, że sprzedaż jest instytucją prawa cywilnego, szczegółowo uregulowaną w tytule XI ustawy z dnia 23 IV 1964 r. - Kodeks cywilny. Zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w powołanym wyżej art. 3 ppsa, objętych zakresem kognicji sądów administracyjnych, bowiem czynność ta nie stanowi ani decyzji, ani postanowienia, czy pozostałych aktów i czynności rozstrzygających o statusie podmiotów, które w stosunku administracyjnoprawnym występują w charakterze podmiotu administrowanego. Stosownie do art. 32 ust. 1 in principio ugn, nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste może być sprzedana wyłącznie użytkownikowi wieczystemu, z zastrzeżeniem ust. 1a i ust. 3. Sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 ugn). Na mocy art. 37 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 32 ust. 1 ugn, użytkownicy wieczyści są zaś uprawnieni do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą (art. 28 ust. 2 in fine ugn). Protokół z przeprowadzonego przetargu oraz protokół z rokowań przy zbyciu w drodze bezprzetargowej stanowią podstawę do zawarcia umowy (art. 28 ust. 3 ugn). Powołana regulacja ugn określa więc procedurę sprzedaży nieruchomości z publicznego zasobu nieruchomości charakterystyczną dla czynności cywilnoprawnych (rokowania, umowa), a nie dla czynności administracyjnych (władczych). Stanowisko prezydenta w przedmiocie zgody na sprzedaż nieruchomości nie podlega więc kognicji sądów administracyjnych, albowiem dotyczy ono sfery wykonywania uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia stanowiącego własność gminy i co za tym idzie posiada charakter cywilnoprawny. Podkreślić trzeba, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane przez prezydenta w ramach sfery dominum gminy (a nie imperium), przez co wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt jest niedopuszczalne. W orzecznictwie utrwalone jest zaś stanowisko, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tymczasem sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości komunalnej może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (podobnie NSA w motywach postanowienia z dnia 25 VII 2013 r., I OSK 1533/13, CBOSA). Okoliczności powyższe obligowały Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.