II SA/Wr 565/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Cisek /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia NSA - Halina Kremis Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 22 lipca 2009 r. nr XXV/184/09 w przedmiocie określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości Gminy Krośnice - i wniosku o uzupełnienie sentencji wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. – uzupełnia powyższy wyrok w ten sposób, że: w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. po punkcie II zamieszcza średnik i dodaje punkt III o treści następującej: w dalej idącym zakresie skargę oddala. Skargę na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 22 lipca 2009 r. (Nr XXV/184/09) w sprawie określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości Gminy Krośnice złożył Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o stwierdzenie nieważności szeregu jej postanowień, a to przepisów: § 5 ust. 3 zdanie 2 w brzmieniu "w szczególnych przypadkach uzasadnionych interesem Gminy cena nabycia nieruchomości może być ustalona w drodze negocjacji stron"; § 8 ust. 3; § 10 ust. 1; § 12; § 16; § 19 ust. 1; § 20 ust. 1 pkt 1 we fragmencie " a także pod budownictwo mieszkaniowe" i § 22. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt. I stwierdził nieważność § 5ust. 3, § 12, §16, § 19 ust. 1, § 20 ust. 1 pkt 1, § 22 zaskarżonej uchwały, a w pkt. II orzekł, że wymienione w pkt. I przepisy zaskarżonej uchwały nie mogą być wykonane. W obszernym uzasadnieniu wskazano tak przesłanki przesądzające o stwierdzeniu powyżej opisanych postanowień uchwały, jak i powody dlaczego odmówiono stwierdzenia nieważności pozostałym zapisom tegoż aktu prawa miejscowego. Pismem z dnia 20 stycznia 2010 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 157 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uzupełnienie sentencji wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. o orzeczenie w zakresie zaskarżonego § 8 ust. 3 i § 10 ust. 1 uchwały Rady Gminy Krośnice Nr XXV/184/09 z dnia 22 lipca 2009 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości Gminy Krośnice. Wskazano przy tym, że uzasadnienie wyroku odnosi się do ww. regulacji, natomiast sentencja pomija orzeczenie w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r. orzekł, że w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. po punkcie II zamieszcza średnik i dodaje punkt III o treści następującej: w dalej idącym zakresie skargę oddala. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po myśli zaś art. 147 § 1 powyższej ustawy Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do postanowień art. 157 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu – a gdy nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku, chyba że uzupełnienie dotyczy wyłącznie kosztów (art. 157 § 3 powyższej ustawy). Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że postępowanie rektyfikacyjne, którego celem jest uzupełnienie wyroku, może nastąpić tylko na wniosek. Zapis, iż strona może domagać się uzupełnienia wyroku, jeżeli Sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu stanowi konsekwencję zasady według, której sąd ma obowiązek objąć jednym rozstrzygnięciem całość sprawy. Zasadnym jest nadto wskazanie, że zarówno o uzupełnieniu wyroku jak i odmowie Sąd rozstrzyga na rozprawie, albowiem przepis szczególny nie przewiduje możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym. Oznacza to więc, że w takiej sytuacji należy stosować przepis z art. 90 § 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, s. 366). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 20 stycznia 2010 r. wniósł o orzeczenie w zakresie zaskarżonego § 8 ust. 3 i § 10 ust. 1 uchwały Rady Gminy Krośnice Nr XXV/184/09 z dnia 22 lipca 2009 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości Gminy Krośnice, wskazując, iż uzasadnienie wyroku odnosi się do ww. regulacji natomiast sentencja pomija orzeczenie w tym zakresie. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wniosek organu nadzoru zasługuje na uwzględnienie. W złożonej bowiem skardze Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie § 5 ust. 3 zdanie 2 w brzmieniu "w szczególnych przypadkach uzasadnionych interesem Gminy cena nabycia nieruchomości może być ustalona w drodze negocjacji stron"; § 8 ust. 3; § 10 ust. 1; § 12; § 16; § 19 ust. 1; § 20 ust. 1 pkt 1 we fragmencie " a także pod budownictwo mieszkaniowe" i § 22 wskazanej powyżej uchwały, natomiast Sąd w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. stwierdził nieważność § 5 ust. 3, § 12, § 16, § 19 ust. 1, § 20 ust. 1 pkt 1, § 22 zaskarżonej uchwały. Z powyższego wynika więc, że istotnie, w sentencji orzeczenia pominięto rozstrzygnięcie w przedmiocie § 8 ust. 3 i § 10 ust. 1 powyższej uchwały. Nadto – jak słusznie zauważył Wojewoda w sporządzonym uzasadnieniu Sąd wyjaśnił motywy, którymi kierował się odmawiając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oznaczonym zakresie. Z uwagi więc na fakt, iż sentencja orzeczenia z dnia 15 grudnia 2009 r. była niekompletna, zasadnym było jej uzupełnienie poprzez orzeczenie, że "w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. po punkcie II zamieszcza średnik i dodaje punkt III o treści następującej: w dalej idącym zakresie skargę oddala". Nadto Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał również za zasadne w dalszej części niniejszego uzasadnienia przypomnieć zasadnicze motywy rozstrzygnięcia oddalającego skargę Wojewody Dolnośląskiego w zakresie stwierdzenia nieważności § 8 ust. 3 i § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Koniecznym jest więc wskazanie, że w złożonej do tutejszego Sądu skardze Wojewoda podniósł, że zasadnym jest wniosek o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 3 niniejszej uchwały, określającego warunki zwolnienia z obowiązku sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości zabudowanych, z powodu istotnego naruszenia art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem dalej wskazał - ustawodawca w art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jako zasadę w zakresie zbywania nieruchomości – przyjął procedury przetargowe. Tylko w enumeratywnie wskazanych w przepisach art. 37 ust. 2 i ust. 3 UGN dopuszczono możliwość bezprzetargowego zbycia nieruchomości. Nadto wskazano, że w regulacjach aktów normatywnych wyższego rzędu ustawodawca nie ustanowił dla rady gminy kompetencji do określania dodatkowych przesłanek bezprzetargowego zbycia nieruchomości (za wyjątkiem przypadków wskazanych w ust. 3 powoływanego przepisu). Zdaniem więc organu nadzoru samo określenie przez radę gminy przesłanek bezprzetargowego zbycia nieruchomości oraz określenie ich w sposób odmienny od tego, przewidzianego przez ustawodawcę, stanowiło działanie naruszające w sposób istotny art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy pogląd organu nadzoru – w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - nie zasługuje na aprobatę. Należy bowiem zważyć, iż ogólną regułą w zakresie zbywania nieruchomości jest zasada, iż sprzedaż lub oddane nieruchomości w użytkowanie wieczyste powinno być poprzedzone przetargiem (zasada obligatoryjności przetargu). Od owej zasady ustawodawca przewiduje dwie grupy wyjątków. Otóż w ustępie 2 powoływanego przepisu zawarto zamknięty katalog wyjątków, przy zaistnieniu których, w ogóle nie przeprowadza się przetargów (wyłączenia ex lege). Natomiast w przepisie art. 37 ust. 3 UGN ustawodawca zawarł swoistą normę kompetencyjną dla rady gminy zezwalającą na wyłączenie spod przetargu określonych przypadków zbycia nieruchomości. Owo wyłączenie ma charakter mieszany. Zważyć bowiem należy, iż katalog przypadków, w których owo zwolnienie spod przetargu może nastąpić ma charakter zamknięty (ustawowy). Ale o tym, czy owo zwolnienie w konkretnym przypadku nastąpi – decyduje rada gminy (fakultatywnie). Podkreślić wszakże należy wyraźnie, iż owo fakultatywne zwolnienie może mieć zastosowanie wyłącznie do tych przypadków, które zostały przez ustawodawcę wyraźnie wskazane w przywoływanym przepisie. Przy czym to wola rady gminy decyduje, czy wspomniane zwolnienie spod przetargu odnosić się będzie do wszystkich tych przypadków, czy tylko niektórych z nich. W kontekście zaskarżonego przez Wojewodę postanowienia uchwały Rady Gminy Krośnice powstaje zagadnienie, czy rada gminy – w przypadku fakultatywnego wyłączenia procedur przetargowych – może doprecyzowywać przesłanki takiego zwolnienia. Należy w tym zakresie podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodnie z którym samo wprowadzenie możliwości wyrażania przez radę zgody na odstępowanie od ustawowej zasady przetargowego trybu oddawania nieruchomości w użytkowanie, najem lub ich wydzierżawiania, ustawodawca uznał za wyjątek. Każdy wyjątek powinien być interpretowany ścieśniająco i jeżeli rada już taki wyjątek wprowadza, to tym lepiej, jeżeli uzależni jego konkretne stosowanie od dalszych warunków. Wprowadzenie takich warunków jeszcze bardziej zacieśni ową możliwość, wprowadzi dla jej realizacji dodatkowe zabezpieczenie, będzie więc z pewnością zgodne z intencją ustawodawcy. A maiori ad minus: jeżeli zgodnie z prawem rada może wprowadzić dany wyjątek w całości, to przecież może go również zgodnie z prawem ograniczyć z pożytkiem dla samej zasady. Nie ma tu modyfikowania ustawy, skoro sama ta ustawa pozwala na znacznie więcej i decyzję o wprowadzeniu wyjątku pozostawia radzie (por. niepubl. wyrok z dnia 15 maja 2009r., II SA/Kr 442/09). Tak więc swoiste "zaostrzenie" warunków korzystania z możliwości bezprzetargowego nabywania nieruchomości jest zgodne z intencją ustawodawcy, który możliwość wprowadzania bezprzetargowego zbywania nieruchomości pozostawił uznaniu rady gminy. Skoro więc rada gminy może w ogóle nie wprowadzać możliwości zbywania w trybie bezprzetargowym nieruchomości (w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 UGN) - to tym bardziej może wprowadzić taką możliwość, ale przy spełnieniu dodatkowych warunków przez potencjalnego nabywcę. Wojewoda Dolnośląski zakwestionował także przepis § 10 ust. 1 przedmiotowej uchwały stanowiącej, iż pierwszeństwo w nabywaniu lokali mieszkalnych, przeznaczonych do sprzedaży, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 przysługuje tym najemcom lokali, z którymi umowy najmu zawarte zostały na czas oznaczony pod warunkiem, że łączny czas najmu trwa, co najmniej 3 lata. Tymczasem – jak wskazał organ nadzoru - kwestia pierwszeństwa nabywania lokali mieszkalnych została określona przez ustawodawcę w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca w tejże regulacji postanowił, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków, tj. jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ustanowienie przez ustawodawcę zasad pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych i wskazanie przez niego sytuacji, w jakich najemca lokalu może z owego pierwszeństwa skorzystać oznacza, że rada gminy nie jest władna do ponownego regulowania tych kwestii. Tym bardziej rada gminy nie może modyfikować regulacji ustawowych, co miało miejsce w przypadku przedmiotowej uchwały. Zdaniem organu nadzoru rada gminy przyznając pierwszeństwo najmu lokali osobom, które wynajmują lokal co najmniej 3 lata, nie tylko stanowiła w kwestii uregulowanej przez ustawodawcę, ale także dokonała modyfikacji zapisu art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pierwszeństwo to przyznaje, ale osobom, z którymi najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Także to stanowisko Wojewody Dolnośląskiego nie może być zaaprobowane. Zważyć bowiem należy, iż ustawodawca wprowadzając w przepisie art. 34 UGN instytucję pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości, dokonał rozróżnienia go na tzw. pierwszeństwo ustawowe oraz pierwszeństwo uznaniowe. Pierwszeństwo ustawowe zostało uregulowane w przepisie art. 34 ust. 1 UGN. Wskazuje się tam na trzy przypadki, w których osoby, wskazane przez ustawodawcę, mogą skorzystać z pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości, o ile właściciel (tu – gmina) przeznaczy daną nieruchomość do sprzedaży a potencjalny nabywca zaakceptuje warunki, na jakich nieruchomość ma zostać zbyta. W przypadku pierwszeństwa ustawowego rada gminy zasad owego pierwszeństwa modyfikować nie może, gdyż to jest regulacja ustawowa o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Należy tu jednocześnie podkreślić, iż wspomniane pierwszeństwo ustawowe (podobnie zresztą jak i uznaniowe) nie może być źródłem roszczenia po stronie uprawnionego do zbycia mu nieruchomości, o ile właściciel (gmina) nie będzie miała zamiaru zbywać określonej nieruchomości (por. M.Nazar, Sprzedaż lokali z gminnego zasobu nieruchomości, Rejent 1998, nr 12, s. 122 i n.). Nie może ono być również utożsamiane z prawem pierwokupu, gdyż takie prawo aktualizuje się w momencie dokonania sprzedaży na rzecz dowolnego podmiotu (aczkolwiek skutek rzeczowy takiej umowy, czyli kwestia przeniesienia własności jest zawieszony i umowa sprzedaży ma charakter jedynie obligacyjny) i wtedy uprawniony z tytułu prawa pierwokupu może wstąpić w miejsce nabywcy , na warunkach określonych pomiędzy sprzedawcą a kupującym. Wspomniana instytucja pierwszeństwa nie ma charakteru jednolitego i w świetle uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami jawi się nam jako stworzona przez prawodawcę, korzystna prawnie sytuacja uprawnionego, polegająca na możliwości nabycia na zasadach pierwszeństwa nieruchomości przeznaczonych przez właściciela do zbycia. W takim przypadku, zanim właściciel będzie mógł zbyć nieruchomość na zasadach ogólnych określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami – winien najpierw zaproponować jej nabycie uprawnionemu. Jeśli ten wyrazi zgodę na nabycie nieruchomości na zasadach określonych przez nabywcę – zostanie zawarta z nim umowa w trybie bezprzetargowym (por. art. 37 ust. 2 pkt. 1 UGN). Jeśli potencjalny nabywca, któremu służy pierwszeństwo, nie wyrazi zainteresowania takim nabycie nieruchomości (lub bezskutecznie upłynie termin do podjęcia decyzji w tym zakresie, określony w przepisie art. 34 ust. 4 UGN) – nieruchomość może zostać zbyta na zasadach ogólnych określonych w ustawie (czyli generalnie – przy zachowaniu procedur przetargowych). Pominięcie uprawnionego z tytułu pierwszeństwa ustawowego rodzi odpowiedzialność zbywcy (gminy) na zasadach ogólnych (art. 36 UGN). Określenie to zdaje się przemawiać za tezą, iż jedyną sankcją za naruszenie wspomnianego pierwszeństwa ustawowego jest jedynie odpowiedzialność odszkodowawcza, a nie bezwzględna nieważność takiej umowy (por. E.Gniewek, O skutkach naruszenia zasad pierwszeństwa nabycia nieruchomości skarbowych i samorządowych – krótka polemika, PS 2002, nr 10, s. 105 i n.) Poza omówionym wyżej pierwszeństwem ustawowym ustawodawca dopuszcza, zgodnie z przepisem art. 34 ust.6 UGN, tzw. pierwszeństwo uznaniowe. Regulacja ta nawiązuje do pierwszeństwa ustawowego przewidzianego w art. 34 ust. 1 pkt 3 UGN, który to przepis stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z tak uregulowanego pierwszeństwa ustawowego może skorzystać tylko najemca lokalu mieszkalnego, jeżeli stosunek najmu został nawiązany na czas nieoznaczony. Obojętne jest przy tym źródło owego stosunku najmu (decyzja, umowa) – istotne jest aby z punktu obowiązującego porządku prawnego byłby to stosunek prawny, bez zakreślenia terminu końcowego. Tak więc przewidziane przytaczanym przepisem prawnym pierwszeństwo ma ograniczony charakter. Jego przedmiotem może być jedynie lokal mieszkalny (w rozumieniu art. 2ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001r., o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – tj. Dz.U. z 2005r., 31, poz. 266 ze zm.) , a nie lokal o innym przeznaczeniu (np. tzw. lokal użytkowy, czy garaż). Z pierwszeństwa powyższego mogą korzystać tylko najemcy, a nie inni uprawnieni do korzystania z lokalu na podstawie innego tytułu prawnego, takiego jak np. użyczenie, służebność lokalu czy jego użytkowanie. Trzecim ograniczeniem jest wspomniany nieoznaczony czas trwania stosunku najmu. Jak wspomniano wyżej przewidziane w art. 34 ust. 6 ustawy pierwszeństwo uznaniowe jest swoistym dopełnieniem ustawowego pierwszeństwa służącego najemcy lokalu mieszkaniowego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 34 ust. 6 UGN wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1. Uregulowane przytaczanym przepisem pierwszeństwo uznaniowe może zmienić (o ile taka będzie wola rady gminy) zakres podmiotowy i przedmiotowy pierwszeństwa ustawowego, w odniesieniu do lokali. Możliwe bowiem będzie przyznanie pierwszeństwa uznaniowego tym najemcom lokali, którym nie przysługuje pierwszeństwo ustawowe. Chodzi tu o najemców lokali mieszkalnych, których stosunek prawny został zawarty na czas oznaczony. W tym zakresie rada gminy może (jak to uczyniono w kwestionowanej uchwale Rady Gminy Krośnice) uzależnić przyznanie owego pierwszeństwa najemcom lokali mieszalnych, których najem został zawarty na czas oznaczony – właśnie od czasu trwania owego najmu. Wspomniane pierwszeństwo uznaniowe może być również rozciągnięte na najemców lokali o innym przeznaczeniu aniżeli mieszkalne. Także pierwszeństwo to może mieć zastosowanie do dzierżawców lokali. Biorąc pod uwagę, iż dzierżawca jest uprawniony nie tylko do używania lokali ale również pobierania z nich pożytków – z dzierżawą będziemy mogli mieć hipotetycznie do czynienia tylko w przypadku lokali o charakterze niemieszkalnym. Także przyznając owo pierwszeństwo najemcom i dzierżawcom lokali niemieszkalnych rada gmina może je uzależnić od rodzaju stosunku prawnego, z którego wynika uprawnienie do korzystania z takiego lokalu (czas nieoznaczony, bądź oznaczony). Natomiast wspomniane pierwszeństwo uznaniowe nie może być rozciągnięte na inne stosunki prawne, z których wynika uprawnienie do korzystania z lokalu. W konkluzji należy uznać, iż Rada Gminy Krośnice mogła ukształtować pierwszeństwo uznaniowe w odniesieniu do lokali mieszkalny w sposób określony w kwestionowanym przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisie. Niemniej jednak może powstać wątpliwość, czy przesądzanie o kwestiach stosowania pierwszeństwa uznaniowego, powinno znaleźć się w uchwale o charakterze generalnym, wydawanej na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie wyrażane jest bowiem stanowisko, że uchwały podejmowane na podstawie art. 34 ust. 6 UGN. nie mogą mieć charakteru generalnego. Przepis ten ma charakter uprawniający, właściwy organ może prawo pierwszeństwa przyznać. Skoro rozstrzygnięcie ma dotyczyć nadania uprawnień o charakterze podmiotowym, to adresaci takiego aktu winni być zindywidualizowani, daje to bowiem możliwość dokonania radzie, koniecznego przy przepisach uprawniających, wyważenia argumentów i oceny zasadności przyznania takiego uprawnienia (por. niepubl. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 grudnia 2008r., II SA/GL 956/08). Niemniej jednak kwestia ta jest kontrowersyjna i wobec tego trudno uznać, iż postanowienie uchwały Rady Gminy w Krośnicach regulujące to zagadnienie istotnie narusza prawo. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego przez sąd następuje wyłącznie w sytuacji istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jeśli natomiast uchwała została powzięta z nieistotnym naruszeniem prawa, rola organu nadzoru sprowadza się do wskazania, że daną uchwałę (lub zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 20 marca 2009r., II OSK 1527/08, Wspólnota 2009,nr 14, s. 29). Mając zatem na względzie powyższe okoliczności stanu faktycznego i postanowienia art. 157 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.