II SA/Wr 566/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej oddala skargę Decyzją z dnia [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółki A. w W. pozwolenia na montaż stacji bazowej telefonii cyfrowej na wieży widokowej w D. – B. na działce nr [...]. Według uzasadnienia tej decyzji, działka nr [...] przeznaczona była w planie miejscowym z 27.02.1994r. (Dz. Urz. Woj. Wałbrzyskiego Nr 2, poz. 17 z 22.01.1994r.) na tereny leśne, więc budowa tam stacji bazowej powodowała zmianę stanu zagospodarowania tejże działki. Inwestor powinien zatem posiadać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu zgodnie z art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a skoro jej nie posiadał, to wydanie mu pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania naprawczego. Osobnym pismem z tego samego dnia organ ten objaśnił skarżącemu pojęcie postępowania naprawczego, jako mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do stanu zgodnego z prawem poprzez stosowanie art. 51 prawa budowlanego, a ponadto w nawiązaniu do wniosków skarżącego o wydanie nakazu wstrzymania działalności stacji i jej rozbiórki przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności pozwolenia. Organ podkreślił w szczególności znaczenie złożenia przez inwestora w dniu [...] zawiadomienia o oddaniu do użytku stacji bazowej, co przesądza o legalności jej funkcjonowania, zaś późniejsze wyeliminowanie pozwolenia z obrotu prawnego nie podważa tego stanu i nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] organ ten na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót, w tym oceny ich zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 5 prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz stwierdzenia jego nieważności, a także następstwa prawne decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia, polegające na konieczności przeprowadzenia kolejnego postępowania na podstawie art. 51 prawa budowlanego. W tym ostatnim postępowaniu orzeka się wyłącznie o prawidłowości wykonanych robót pod względem techniczno - budowlanym. Według organu roboty te można było wykonać na podstawie zgłoszenia. W celu dokonania oceny robót należało orzec jak na podstawie art. 81 ust. 2 prawa budowlanego. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił podjęcie bezprawnego działania w kierunku legalizacji stacji bazowej, chociaż jej budowa była sprzeczna z planem miejscowym, zaś prawo budowlane nie przewiduje postępowania naprawczego. Roboty te nie mogły zostać wykonane w oparciu o zgłoszenie. Wykonanie decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę powinno polegać na natychmiastowym demontażu wybudowanej nielegalnie stacji bazowej. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższe postanowienie, a jedynie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku przez inwestora. Na wstępie organ wyraził pogląd, że wątpliwe jest posiadanie przez skarżącego przymiotu strony. Następnie organ uzasadnił pogląd o prawidłowości stosowania art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego przy wzięciu pod uwagę, że stacja bazowa jako urządzenie emitujące pola elektromagnetyczne może znacząco oddziaływać na środowisko. Postanowienie to otwiera postępowanie wyjaśniające w sprawie. Zażalenie było bezzasadne. Postępowanie z art. 51 ustawy jest postępowaniem naprawczym (legalizacyjnym) i może zakończyć się wydaniem decyzji o rozbiórce bądź nakazującej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, którego niewykonanie również oprowadzi do nakazania rozbiórki. Inwestor wykonał roboty na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, a zawiadomienie o ich zakończeniu zostało przyjęte bez sprzeciwu. W tej sytuacji samo unieważnienie pozwolenia nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowe twierdzenie, że wszczęcie postępowania legalizacyjnego było działaniem bezprawnym. Roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, nie zaś zgłoszenia. Pozwolenia tego inwestor nie powinien uzyskać z uwagi na sprzeczność budowy z planem miejscowym. Po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nie ma miejsca na postępowanie naprawcze w odniesieniu do postępowania nieważnościowego. W odniesieniu do stacji bazowej należy stosować art. 48 prawa budowlanego. Stronnicze i bezprawne było przedłużenie terminu wykonania obowiązku przez inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację dodając, że zdanie kwestionujące przymiot strony u skarżącego, zawarte zostało w uzasadnieniu omyłkowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poglądy prawne zgłoszone przez skarżącego, odnoszące się do skutków prawnych stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, były sprzeczne z jednolitą i ustabilizowaną wykładnią i dlatego należało je ocenić jako oczywiście bezzasadne. Skoro zaś nie można było zauważyć istotnych uchybień procesowych organu czy innych wad prawnych zaskarżonego postanowienia, wymienionych w art. 145 p.p.s.a., to należało uznać skargę za nieuzasadnioną. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi trzeba wskazać, że nie było istotnym uchybieniem organu nieodniesienie się do błędnego poglądu organu I instancji, jakoby wykonanie robót przez inwestora wymagało zgłoszenia, co w stanie faktycznym i prawnym sprawy i w ogóle nie wchodziło w rachubę. Jak wiadomo prawo budowlane przewiduje zróżnicowane sposoby załatwienia przez organ nadzoru budowlanego rozmaitych postaci samowoli budowlanych, zatem w odniesieniu do obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu wdrożenie postępowań z art. 48 lub art. 49b prawa budowlanego, zaś w przypadkach innych niż określone w tych przepisach wdrożenie postępowania z art. 51 ust. 1 ustawy. Objaśnienie, kiedy zachodzą te "inne przypadki" wynika z analizy przepisów art. 50 ust. 1 i art. 48 oraz art. 49 b ustawy (patrz uchwała NSA OPS 3/97 w ONSA 1998 z. 1, poz. 3), jednak nie ma w nin. sprawie potrzeby ich przedstawienia, gdy wystarczające jest wskazanie, że niewątpliwie należy do nich przypadek wybudowania obiektu na podstawie pozwolenia, którego nieważność później stwierdzono (patrz wyrok 7 NSA z 28.05.2001r. OSA 2/01 ONSA 2001 z. 4, poz. 143 szczególnie s. 59-60 uzasadnienia). Wymaga przypomnienia, że decyzja obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności, jest decyzją istniejącą, obowiązująca i wywołującą normalne skutki prawne. Wprawdzie stwierdzenie nieważności decyzji następuje przez wydanie decyzji deklaratoryjnej, wskazującej na wadę prawnomaterialną decyzji istniejącą od momentu jej wydania, od początku (ex tunc), to nie następuje automatyczne( jak wywodzi skarżący) uchylenie skutków prawnych decyzji nieważnej bądź uznawanie jej od początku za nieistniejącą. Nie ma nawet automatycznego wpływu na byt prawny decyzji zależnych (art.145§1 pkt 8 k.p.a.) Uwagi skarżącego na temat bezprzedmiotowości postępowania z art. 51 prawa budowlanego nie stanowiły nawiązania do przedmiotu nin. sprawy. W sprawie tej Sąd dokonywał kontroli legalności postanowienia o charakterze procesowym, postanowienia dowodowego wydanego w oparciu o art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego w toku postępowania mającego na celu wyjaśnienie przesłanek stosowania art. 51 tej ustawy. Skarga nie zawierała zarzutów skierowanych przeciwko kontrolowanemu przez Sąd postanowieniu. W ramach ocen na temat legalności tego postanowienia przedwczesne byłoby również rozważenie, czy skarżący posiada przymiot strony (por. Wywody w uzasadnieniu wyroku II OSK 1407/05, gdzie stosowano art. 81 c w sprawie z art. 66 prawa budowlanego). W przypadku potrzeby uzyskania ekspertyz lub ocen organy nadzoru budowlanego stosować mogą ogólne przepisy z zakresu postępowania wyjaśniającego ustanowione w k.p.a. bądź szczególne przepisy prawa budowlanego (art. 26 ust. 1, art. 50 ust. 3, art. 62 ust. 3, art. 78 ust. 2 i właśnie art. 81c ust.2). O ile organ zastosował art.81 ust. 2, powinien wskazać w uzasadnieniu postanowienia przesłanki powstania "uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego". Organ te przesłanki wskazał, bowiem w sprawie z art. 51, w której postępowanie prowadzi, powinien zbadać stan techniczny bazy, zaś stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, oraz sprowadzenie chociażby zarzutów skarżącego odnośnie stanu technicznego bazy, uzasadniało dokonanie specjalistycznej oceny technicznej tego obiektu przy wykorzystaniu art. 81 c ust. 2 ustawy. Istotnymi elementami tego przepisu jest wskazanie adresatów i zobowiązanych do poniesienia kosztów ocen lub ekspertyz oraz zaskarżalność postanowienia. Skoro postanowienia tego nie kwestował inwestor, to zupełnie bezpodstawne było jego zaskarżenie przez osobę trzecią. Przepis wymagał określenia terminu przedstawienia ekspertyzy i jego stosowanie przez organ odwoławczy było zrozumiałe, zaś całkowicie niezrozumiałe były związane z tym zarzuty skarżącego. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. J.T. 1.04.09r.