II SA/Wr 566/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. C w L na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej zawierającej inwentaryzację samowolnie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L z dnia [...] r. Nr [...], którym to organ (zwany dalej PINB) – działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) – nałożył na A D - P tj. właścicielkę lokalu użytkowego przy ul. C w L (zwaną dalej uczestniczką postępowania) obowiązek dostarczenia, w terminie do 30 maja 2011 r., ekspertyzy technicznej (zawierającej inwentaryzację samowolnie wykonanych robót w lokalu użytkowym przy ul. C w L wraz z ich oceną techniczną) z uwzględnieniem przeznaczenia pomieszczeń jako biuro zakładu pogrzebowego, wraz z ekspozycją wystawienniczą wewnątrz lokalu, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organy ustaliły, że uczestniczka postępowania wykonała w lokalu użytkowym, zlokalizowanym na parterze budynku przy ul. C w L (działka [...], obręb: S M) roboty budowlane, obejmujące wykonanie otworu drzwiowego i wstawienie stolarki okiennej (2 szt.) w miejsce szklanych luksferów (od strony wnętrza podwórzowego) oraz wymianę na nową całej witryny wejściowej (od strony ul. C), bez pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L, w toku postępowania, dokonał oględzin lokalu. Wykonał również dokumentację fotograficzną. Wystąpił ponadto do Prezydenta Miasta L o przekazanie swojego stanowiska co do zgodności sposobu użytkowania lokalu (jako biuro zakładu pogrzebowego wraz z ekspozycją wystawienniczą) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta L. Organ samorządowy potwierdził zgodność użytkowania lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Obszaru Staromiejskiego Centrum w L, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L nr [...] z dnia 30 stycznia 2006 r. W związku z dokonanymi ustaleniami PINB dla miasta L – opisanym na wstępie postanowieniem – nałożył na uczestniczkę postępowania obowiązek dostarczenia, w terminie do 30 maja 2011 r., ekspertyzy technicznej zawierającej inwentaryzację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Na postanowienie to zażalenie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. C w L. W piśmie swym podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L nie uwzględnił w postanowieniu konieczności uzyskania przez uczestniczkę zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną, a zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa Budowlanego, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, a tylko jeden ze współwłaścicieli pełni rolę inwestora, musi on uzyskać zgodę pozostałych właścicieli na dysponowanie nieruchomością wspólną. Organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle regulacji zawartej w art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L mógł nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, wyłącznie w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych. Z akt sprawy jak też z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, że organ takowe wątpliwości powziął. Ograniczył się on bowiem do opisania stanu faktycznego sprawy, bez wskazania jakichkolwiek wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ drugiej instancji stwierdził, że kwestia wyrażenia zgody przez pozostałych współwłaścicieli odnośnie robót budowlanych dokonywanych przez jednego z współwłaścicieli budynku, powinna być rozstrzygana między zainteresowanymi stronami na gruncie przepisów prawa cywilnego. Organy nadzoru budowlanego rozpatrują sprawę w oparciu o przepisy prawa materialnego (ustawa Prawo budowlane), pozostawiając jednocześnie kwestie cywilistyczne sądom powszechnym jako organom właściwym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W strona skarżąca – tak jak na etapie zażalenia – wskazała, że zgodnie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, a tylko jeden ze współwłaścicieli pełni rolę inwestora, musi on uzyskać zgodę pozostałych właścicieli na dysponowanie nieruchomością wspólną. Nie jest zatem – zdaniem strony skarżącej – prawidłowe stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W, że wyrażenie zgody przez pozostałych współwłaścicieli odnośnie robót budowlanych dokonywanych przez jednego z współwłaścicieli budynku powinna być rozstrzyga na między zainteresowanymi stronami na gruncie przepisów prawa cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko tożsame z prezentowanym na etapie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Podejmując czynności kontrolne, sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwaną p.p.s.a – sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że sądowa kontrola, obejmująca ocenę ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania rozstrzygnięcia przepisów prawnych wykazała, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzeżone uchybienia nie pokrywają się jednak z zarzutami skargi. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagają zarówno kompetencje organu drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym jak i charakter dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Uprawnienia organu odwoławczego określone zostały w art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a. (przy czym poprzez odesłanie z art. 144 K.p.a. tryb ten znajdzie zastosowanie również w odniesieniu do zażaleń). Jak stanowi zatem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ w postępowaniu zainicjowanym wniesionym środkiem odwoławczym, rozpatrując sprawę od początku, może utrzymać w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Ponadto redakcja omawianego przepisu oraz hierarchia zawartych tam norm prawnych wskazuje, że postępowanie przed organem drugiej instancji – w przypadku stwierdzenia uchybień organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji – ma charakter przede wszystkim reformatoryjny. Oznacza to, że w pierwszej kolejności organ drugiej instancji powinien dokonać zmiany orzeczenia organu pierwszej instancji tzn. orzec reformatoryjnie (chyba, że rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez organ odwoławczy naruszałoby zakaz określony w art. 139 K.p.a.), a dopiero w dalszej kolejności – w razie wystąpienia przesłanek powołanych w art. 138 § 2 K.p.a. – uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania (orzec kasatoryjnie). Jak zatem postąpi organ administracyjny rozpoznając odwołanie, bądź zażalenie, zależeć będzie od dokonanych przezeń ustaleń w toku postępowania zainicjowanego wniesionym środkiem odwoławczym. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dokumenty te stanowią podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w oparciu np. o przepis art. 51 Prawa budowlanego. Zwrócił przy tym uwagę, że organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, wyłącznie w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych. Nie może jednak czynić tego na zasadzie dowolności, co oznacza, że wątpliwości stanowiące przesłanki wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, winny być ustalone w sposób nie budzący wątpliwości. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, że organ pierwszej instancji powziął uzasadnione wątpliwości co do jakości i prawidłowości wykonania robót budowlanych. Organ prowadzący postępowanie zobligowany jest każdorazowo wykazać istnienie obiektywnej przyczyny uzasadniającej nałożenie na stronę postępowania obowiązku, o którym mowa w art. 81 c ust. 2 omawianej ustawy. Przy takich ustaleniach organu odwoławczego oczywistym jest, że nie mógł on utrzymać w mocy zaskarżonego postanowienia (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.). W sprawie nie było również podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a.). Ze względu na ściśle określony zakres kompetencji w postępowaniu odwoławczym mógł on zatem podjąć jedynie rozstrzygnięcie o uchyleniu – w całości lub w części – zaskarżonego aktu. Treść omawianego już art. 138 K.p.a. nie pozwala jednak ograniczyć się jedynie do samego stwierdzenia uchylenia decyzji lub postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję (postanowienie) - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy może ponadto – na mocy art. 138 § 2 K.p.a. – uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ale tylko wtedy, gdy zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poprzestając zatem na uchyleniu zaskarżonego postanowienia (bez orzeczenia co do istoty sprawy, bądź też umorzenia postępowania, czy też przekazania spawy do ponownego rozpoznania) organ – naruszając art. 138 K.p.a. – wydał rozstrzygnięcie nie znane przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, a jako takie nie może ono ostać się w obrocie prawnym. Wspomnieć można w tym miejscu, że do dnia 10 kwietnia 2011 r. – z uwagi na pewną lukę legislacyjną – akceptowane były przez judykaturę postanowienia jedynie uchylające postanowienia wydane w pierwszej instancji, w sytuacji, gdy w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Art. 126 K.p.a. nie zawierał bowiem odesłania art. 105 K.p.a. Umknęło jednak uwadze organu, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) omawiany art. 126 K.p.a. został znowelizowany poprzez umożliwienie odpowiedniego stosowania do postanowień również art. 105 k.p.a. Pozwala to zatem – przy odpowiednim stosowaniu – zastosowanie tej normy również w postępowaniu prowadzonym w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że wynikają one z niezrozumienia przez stronę skarżącą charakteru postanowienia wydanego przez organy nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L wszczął postępowanie w sprawie wykonania przez uczestniczkę postępowania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę i w jego toku wydał postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym zwrócić należy uwagę, że postanowienie to ma charakter jedynie dowodowy i zostało wydane w ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Jak już wspomniano omawiany przepis upoważnia organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego do żądania dostarczenia w odpowiednim terminie ocen technicznych lub ekspertyz. Nie daje on natomiast uprawnień do żądania np. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, czy inwentaryzacji geodezyjnych, a zwłaszcza weryfikacji zakresu przysługującego inwestorowi zakresu prawa własności (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1184/07, LEX nr 479553 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/09, LEX nr 574350). Powołany przez stronę skarżącą art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego stanowi jedynie ustawową definicję pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W żaden sposób nie upoważnia on jednak organów nadzoru budowlanego do nałożenia – w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego – na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów potwierdzających jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji uwzględni przedstawione przez Sąd stanowisko i wyda rozstrzygnięcie stosując należycie przepisy postępowania administracyjnego. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w treści art. 152 p.p.s.a.