II SA/Wr 566/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody D. z dnia 27 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę. Decyzją z 21 grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił - na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie - pozwolenia na budowę dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji we W., przy ul. W. Z. [...], na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-13, obręb S.. Po rozpoznaniu odwołania T.D. – właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z działką na której zaplanowano projektowany obiekt budowlany, Wojewoda D. decyzją z 24 czerwca 2010 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W powtórzonym postępowaniu Prezydent W. decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r., nr [...] ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenie na budowę dla opisanego zamierzenia. W ponownie zainicjowanym przez T.D. postępowaniu odwoławczym, Wojewoda D. decyzją z dnia 17 lutego 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w w/w decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego dla omawianego zadania inwestycyjnego. Ponadto przyjął, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Po rozpoznaniu skargi T.D. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 269/11, uchylił w całości decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy administracji pominęły istną dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, okoliczność, polegającą na tym, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 listopada 2009 r. został złożony w oparciu o decyzję lokalizacyjną z dnia 17 października 2008 r., natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego nieruchomość inwestora, uchwalony został przez Radę Miejską W. w dniu 24 września 2009 r. Uchwała Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu S. we W. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia [...] 2009 r. o numerze [...], pod pozycją [...]. W sprawie nie było zatem podstaw do oceny przez organ architektoniczno-budowlany zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat nieobowiązującej już (wygaszonej na zadzie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) decyzji, skoro zasadą jest, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko wobec jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydent W. decyzją z dnia 28 września 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne dla przedmiotowego zamierzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że sporna stacja bazowa została zrealizowana w czasie, kiedy inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto spółka przedłożyła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia 2 grudnia 2011 r., nr [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie. Wobec tego, że pozwolenie na budowę możne być udzielone jedynie dla inwestycji, która nie została zrealizowana organ pierwszej instancji stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie. Od opisanej decyzji odwołał się T.D., wnosząc o wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu znalazł się postulat o przeprowadzenie kontroli, w kwestii legalności użytkowana stacji bazowej. Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. decyzją z dnia 27 maja 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wprowadził generalną regułę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy przyjął, że zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor dysponował ostateczną decyzją Wojewody D. z dnia 17 lutego 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 16 sierpnia 2010 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono - na rzecz wnioskodawcy - pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. Organ II instancji podniósł, że dopiero prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 269/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił w całości obie decyzje organów administracyjnych. Dalej zaznaczył, że w toku postępowania przez sądem administracyjnym sporna inwestycja została zrealizowana i inwestor uzyskał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia 2 grudnia 2011 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. W takim stanie prawnym, Prezydent W. - po prawomocnym wyroku sądu administracyjnego nie mógł nie uwzględnić tej kluczowej dla sprawy okoliczności, która sprawiła, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i podlegało umorzeniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł T.D.. Autor skargi poza oznaczeniem zaskarżonej decyzji Wojewody D. z dnia 27 maja 2013 r. nie przedstawił żadnych motywów uzasadniających żądanie skargi. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), według kryterium zgodności z prawem nie wykazała aby akt ten naruszał przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub by w istotny sposób naruszał prawo materialne. Stwierdzając powyższe Sąd orzekający obecnie nie uznaje się związanym wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 269/11 oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym wyroku wynika z ustalenia, że po wydaniu wyroku stan faktyczny sprawy uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 269/11. Wobec powyższego wymaga podkreślenia, że stan faktyczny, jaki wystąpił w sprawie jest niesporny. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne mające znaczenie w sprawie. Z niekwestionowanych skargą ustaleń faktycznych wynika, że będąca inwestorem spółka, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego - wydanej przez Wojewodę D. w dniu 17 lutego 2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 16 sierpnia 2010 r., nr [...], wykonała na działce nr [...], AM-13, obręb S. stację bazową telefonii komórkowej [...]. Jednakże okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe już po zakończeniu inwestycji spowodowały konieczność prawnego rozstrzygnięcia skutków zdarzenia prawnego jakim jest wyeliminowanie z obrotu prawnego, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 269/11 ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W powyższym stanie faktycznym oczywiste jest, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, już po zakończeniu inwestycji z jednej strony nie pozwala na uznanie wykonanych robót budowlanych za samowolne w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a z drugiej strony, sytuacja taka powoduje, że nie można twierdzić, iż sprawa z wniosku inwestora o pozwoleniu na budowę została ostatecznie zakończona decyzją pozostającą w obrocie prawnym. Z powyższego wynika, nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która aktualnie funkcjonuje w obrocie prawnym z sytuacją takiego obiektu wybudowanego wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednakże następnie utraciła byt prawny na skutek uchylenia przez sąd administracyjny. W powyższym kontekście jako podstawę dalszego rozumowania wskazać należy art. 37 ustawy Prawo budowlane. Wynikająca z niego regulacja prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obiekt budowlany wybudowany został na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (uchylenie decyzji). Z art. 37 ust. 2 ustawy wynika bowiem jasno, że nowe pozwolenie na budowę dotyczy rozpoczęcia albo wznowienia budowy w określonych w tym przepisie przypadkach, co wyklucza wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy budowa już została zakończona (o czym w niniejszym przypadku świadczy udzielone pozwolenie na użytkowanie). W ocenie sądu, z powyższych względów przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że nie można udzielić pozwolenia na budowę w stosunku do obiektu, który już został wybudowany jest zgodne z prawem. W konsekwencji, w realiach niniejszej sprawy, nie narusza prawa rozstrzygnięcie polegające na uznaniu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę zainicjowanego wnioskiem z dnia 10 listopada 2009 r., prowadzącym do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może wystąpić zarówno z przyczyn podmiotowych jak i z przyczyn przedmiotowych. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa. W kontrolowanym postępowaniu przedmiotem sprawy administracyjnej, polegającej na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest przyznanie administrowanemu (inwestorowi) określonego uprawnienia (pozwolenia na budowę) z zastrzeżeniem obowiązku przestrzegania ustalonych warunków realizacji tego uprawnienia (inwestor nie może zbudować czegokolwiek, ale tylko to co zostało określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym). Zatem zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę musi dotyczyć obiektu budowlanego, który jeszcze nie istnieje. Jeżeli obiekt budowlany już został wybudowany, to nie ma sprawy administracyjnej polegającej na określeniu warunków jakie należy zachować, budując ten obiekt budowlany. Sprawa administracyjna dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę staje się w takiej sytuacji bezprzedmiotowa, co powoduje, że postępowanie w tej sprawie podlega na mocy art. 105 § 1 k.p.a. umorzeniu. W związku z tym stwierdzić należy, że decyzja Wojewody utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję organu I instancji prawa nie narusza. W kwestii zaistnienia podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w takich realiach jakie wystąpiły w niniejszej sprawie Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1936/10, w którego uzasadnieniu wyjaśniono: "trafnie zaakceptowano umorzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Nie narusza bowiem prawa decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli okaże się, że roboty budowlane, których pozwolenie to miałoby dotyczyć zostały już wykonane. Wynika to z istoty decyzji o pozwoleniu na budowę, którą jest według art. 3 pkt 12 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) pozwolenie na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub innych robót budowlanych. Zatem w przypadku, gdy budowa (roboty budowlane) zostały już rozpoczęte, a tym bardziej zakończone, wydanie takiej decyzji jest już zbędne, co z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., podlega wobec tego umorzeniu (...). W sprawie, w której umorzono postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę z tego powodu, że roboty budowlane, których to pozwolenie miałoby dotyczyć, zostały już wykonane, umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie oznacza, że kwestia wybudowanych w tych okolicznościach obiektów budowlanych została raz na zawsze zamknięta. Winno się toczyć tak zwane postępowanie naprawcze, przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego". Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, że skarga nie jest zasadna i z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił ją.