II SA/Wr 569/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel – spr. Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląski na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia A. sp. z o.o. z obowiązku stosowania uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w M. na sesji w dniu 29 kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyłączenia A. Sp. z o.o. z obowiązku stosowania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M. oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty oraz w sprawie ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności na terenie gminy M.. W powyższej uchwale Rada Miejska postanowiła: - w § 1 wyłączyć A. Sp. z o. o. (dalej określanej mianem spółki) spod stosowania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 33 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; - w § 2 wyłączyć spółkę spod stosowania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M.; - w § 3 wyłączyć spółkę spod stosowania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty oraz w sprawie ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności na terenie gminy M.; - w § 4 ustalić dla spółki odrębny sposób odbierania odpadów komunalnych uparty na umowie zawartej pomiędzy spółką a podmiotem uprawnionym do odbierania odpadów, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej w skrócie u.u.c.p.g.); - w § 5 pozostawić w mocy obowiązywanie w stosunku do spółki § 8 pkt 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M.. Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. zwrócił się do Rady Miejskiej w M. o podanie powodów wyłączenia spółki z obowiązku stosowania uchwał Nr [...], Nr [...] i Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 31 stycznia 2013 r. Po udzieleniu pisemnych wyjaśnień pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. Rada Miejska w M. na sesji w dniu 28 czerwca 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...], która uchyliła § 2 oraz § 5 uchwały z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr [...]. Wojewoda Dolnośląski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w M. z dnia 29 kwietnia 2013 r. z powodu istotnego naruszenia art. 6 c ust. 2 u.u.c.p.g. w zw. z art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP). W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Rada Miejska w M. dokonała nieuzasadnionego wyłączenia spółki od stosowania systemu odbioru odpadów komunalnych, gdyż art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. nie upoważnia gminy do przejęcia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, tylko z wybranych nieruchomości położonych na terenie gminy. Odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych jest dla gminy fakultatywne, jednakże jeżeli gmina decyduje się na realizację normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g., to zdaniem organu nadzoru jest zobligowana do realizowania jej w całości, gdyż przepis nie upoważnia do różnicowania pozycji właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Zwrócono ponadto uwagę, iż podejmując kwestionowaną uchwałę Rada zróżnicowała sytuację wyżej wymienionej spółki, jako właściciela nieruchomości z terenu, na którym nie zamieszkują mieszkańcy, a odprowadzane są odpady komunalne, wobec pozostałych właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych, ponieważ spółka będzie zobligowana do zawarcia umowy w sprawie wywozu odpadów komunalnych samodzielnie, podczas gdy od pozostałych podmiotów odpowiedzialność za wywóz odpadów komunalnych przejmie Gmina Miejska M.. W efekcie wejścia w życie uchwały Nr [...] właściciele nieruchomości położonych na terenie tej samej gminy (o podobnej wielkości, wytwarzających podobną ilość odpadów komunalnych, jak też z terenu, z którego równie kosztowny może okazać się odbiór odpadów komunalnych) będą mieli inne prawa i obowiązki. Organ nadzoru, przywołując przepisy Konstytucji RP oraz zasady tworzenia aktów prawa miejscowego, wskazał, że podjęcie przez Radę Miejską w M. przedmiotowej uchwały należy uznać za przekroczenie kompetencji, gdyż organ ten nie został upoważniony do stosowania wyłączeń wobec poszczególnych kategorii właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy, w sytuacji, w której Rada w drodze uchwały postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zdaniem Wojewody nieuzasadnionym pozostaje ponadto wyłączenie spółki od stosowania obligatoryjnych przepisów gminnych dotyczących czystości i porządku, takich jak uchwała Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M.. Podniesiono w tej kwestii, że uchwała ustalająca szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594,dalej w skrócie u.s.g.), a zatem jest ona źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, co oznacza, że przepisy w niej zawarte wiążą wszystkich, którzy znajdą się na terenie gminy niezależnie od podejmowanych przez gminę decyzji w zakresie odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. W ocenie organu nadzoru bezpodstawne jest również wyłączenie spółki od stosowania uchwały dotyczącej szczegółowego sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustanowionej na podstawie art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. oraz uchwały w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty (art. 6k ust. 1 pkt 1, art. 6j u.u.c.p.g.) oraz w sprawie ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.), z tego to względu, iż Rada nie ma kompetencji do różnicowania sytuacji prawnej członków wspólnoty samorządowej. W odpowiedzi na skargę organ uchwałodawczy wniósł o jej oddalenie w całości wskazując przede wszystkim, iż w przeciwieństwie do nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy, w stosunku do nieruchomości niezamieszkałych ustawodawca wprowadził, nie obowiązek, a jedynie uprawnienie do objęcia tych nieruchomości zorganizowanym przez gminę systemem odbierania powstających odpadów. Rada gminy zatem może (nie musi) wydać uchwałę w tym zakresie, dlatego też uzasadnione jest stwierdzenie, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w części dotyczącej odbierania odpadów komunalnych przez gminę z nieruchomości niezamieszkałych nie mają charakteru norm bezwzględnie obowiązujących. Zdaniem tego organu wyłączeniu wyłączenie spółki spod gminnego systemu odbierania odpadów komunalnych nie stanowi, wbrew twierdzeniom skarżącego, przekroczenia przez organ gminy ustawowo przyznanych uprawnień, gdyż ustawodawca przyznał gminie upoważnienie w zakresie objęcia nieruchomości niezamieszkałych gminnym systemem odbierania odpadów. Skoro ustawodawca przyznał organowi upoważnienie, organ ten może również z niego nie skorzystać albo skorzystać w ograniczonym zakresie. Dodano również, iż u podstaw wyłączenia spółki spod gminnego systemu odbioru odpadów legło założenie dotyczące umożliwienia Gminie M. realizacji obowiązku, wynikającego z art. 3b u.u.c.p.g. w zakresie osiągnięcia wskazanego w tej ustawie poziomu recyclingu odpadów. Gmina M., mając na uwadze charakter usług świadczonych przez spółkę oraz ilość odpadów wytwarzanych na terenie nieruchomości do niego należących, zdecydowała, że nie jest możliwe segregowanie odpadów przez wymieniony podmiot. Istniało zatem uzasadnione ryzyko, że objęcie powyższym obowiązkiem spółki spowoduje, że Gmina M. nie spełniłaby wymogów ustawowych w zakresie osiągnięcia określonego poziomu recyclingu. Ponadto, objecie powyższym systemem nieruchomości należących do wymienionego podmiotu, generowałoby wzrost rocznie planowanych kosztów odbioru odpadów o 200.604,64 zł, co stanowi nadmierne obciążenie dla podmiotu realizującego tak doniosłe społecznie zadania jak ochrona zdrowia. Zauważono również, iż przedmiotowe wyłączenie spółki spod wprowadzonego systemu odbierania odpadów nie rodzi po jej stronie zwolnienia od obowiązków, wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę zdecydowała, że obowiązkami tymi będzie obciążony właściciel nieruchomości, który będzie zobowiązany we własnym zakresie zorganizować system odbierania powstających odpadów. W tej sytuacji brak było również nakładania na właściciela nieruchomości opłaty za odbiór odpadów, skoro zgodnie z art. 6a ust. 2 u.u.c.p.g. jedynie w przypadku przejęcia przez gminę obowiązków w tym zakresie, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. W ocenie Rady Miejskiej równie bezpodstawny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, zasady równości, bowiem wyłączenie spółki spod zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, nie stanowi przejawu dyskryminacji, skutkującego nierównym traktowaniem podmiotów istotnie do siebie podobnych. Zastosowanie wyłączenia skutkuje jedynie tym, że powyższe obowiązki ciążą na właścicielu i to on jest odpowiedzialny za ich należyte wykonywanie. Zastosowane w zaskarżonej uchwale odstępstwo od objęcia powszechnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, znajduje swoje racjonalne uzasadnienie. Najistotniejszym argumentem przemawiającym za takim wyłączeniem jest fakt, że dotyczy ono podmiotu spełniającego w społeczeństwie niezwykle ważne cele. Nie sposób odmówić racji twierdzeniu, że podmiot leczniczy pełni społecznie doniosłe zadania związane z tak ważną wartością, jaką jest zdrowie ludzkie. Dodatkowe obciążanie finansowe tego podmiotu nie znajduje uzasadnienia w sytuacji, w której podmiot, w stosunku do którego zastosowano przedmiotowe wyłączenie, może zrealizować swoje obowiązki ustawowe, przy znacznie mniejszym nakładzie finansowym. W uzupełniającym piśmie Burmistrza Gminy M. z dnia 27 sierpnia 2013 r. wskazano, iż skarżący nie bierze pod uwagę, że spółka zawierając samodzielnie odpowiednie umowy na odbiór odpadów będzie brała mimo wszystko udział w gminnym systemie gospodarowania odpadami. Ich transport, przekazywanie i utylizacja będą musiały następować w ramach tego systemu i zorganizowanych w nim instytucji. Kwestionowana uchwała, wbrew być może nazbyt sugestywnej terminologii, nie wyłącza stosowania systemu wobec indywidualnie oznaczonego właściciela nieruchomości, ale poddaje go zmodyfikowanym rygorom gospodarowania odpadami komunalnymi. Powtórzono ponadto argumentację, iż istotnym motywem podjęcia zaskarżonej uchwały był wzgląd na znaczącą rolę spółki w lokalnym systemie ochrony zdrowia. Obciążenie tego podmiotu standardowymi obowiązkami związanymi z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogłoby zachwiać jego zdolnością finansową, a pośrednio negatywnie wpłynąć na zdolności realizacji zadań leczniczych, ze szkodą dla społeczności gminy M.. Jeśli więc zachodzi przypadek dyskryminacji, to ewentualnie jest to dyskryminacja pozytywna, zakładająca ułatwienia dla podmiotu, który z racji swoich indywidualnych cech nie może funkcjonować wg standardowych norm, ponieważ jest to dla niego krzywdzące i szkodliwe. Korzystając z przyznanego wyjątku spółka będzie nadal realizowała swoje zadania statutowe, przy zapewnieniu należytego postępowania z odpadami komunalnymi. Zarzucono także, iż skarżący nie bierze pod uwagę, że zgodnie z art. 6a ust. 2 u.u.c.p.g. gmina może przejąć od właściciela nieruchomości wszystkie lub niektóre obowiązki w zakresie m.in. pozbywania się odpadów komunalnych. Z tej normy można wysnuć wniosek, że przejęcie nie jest obligatoryjne, a decyzja należy każdorazowo do zainteresowanej gminy. Gmina może zatem, kierując się szczególnym rodzajem działalności danego podmiotu ważnej dla lokalnej społeczności, umożliwić mu samodzielne zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych, skoro będzie to tańsze, a równie efektywne. Wbrew zatem wywodom skargi, waga (również społeczna) uwzględnionego interesu podmiotu zainteresowanego w pełni usprawiedliwiała objęcie go kwestionowanym wyjątkiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej u.p.p.s.a.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 u.p.p.s.a.). Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. W niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega uchwała Rady Miejskiej M. z dnia 29 kwietnia 2013 r., Nr [...], zmieniona uchwałą z dnia 28 czerwca 2013 r., Nr [...], której przedmiotem jest jednostkowe wyłączenie podmiotowe spółki świadczącej usługi medyczne (szpital) z powszechnego obowiązku stosowania uchwał tejże rady z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Nr [...]) i w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty oraz w sprawie ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności na terenie gminy M. (Nr [...]), z jednoczesnym ustalenie dla spółki odrębnego sposobu odbierania odpadów komunalnych. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 6r ust. 3 w zw. z art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przepis art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g., z którego brzmienia wynika, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Z przepisu tego, z czym obie strony się zgadzają, wynika fakultatywność objęcia systemem odbierania odpadów komunalnych, które gminy zobowiązane są zorganizować w stosunku do właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Racje należy przyznać organowi nadzoru, iż w przypadku gdy gmina zdecyduje się na realizację normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g., to wówczas jest zobligowana do realizowania jej w całości, gdyż przepis nie upoważnia do różnicowania pozycji właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Wyraźnie należy stwierdzić, iż tylko w przypadku właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustawodawca zezwolił radzie gminy przy określaniu warunków opłat na zróżnicowanie stawek opłat, na wprowadzenie zwolnień przedmiotowych, na ustanawianie dopłat dla tych właścicieli nieruchomości, jeżeli spełniają ustalone przez radę kryteria, a także pozwolił na szczegółowe określenie zasad ustalania tych opłat (art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g.). Co równie istotne, nawet odnośnie tej kategorii mieszkańców rada gminy nie ma kompetencji do zastosowania zwolnień podmiotowych, i to zarówno o charakterze grupowych, jak też indywidualnym. Podsumowując wywody uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż brak było podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miejską w M. uchwały o wyłączeniu podmiotu świadczącego publiczne usługi medyczne z obowiązującego wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemu odbierania odpadów komunalnych. Oceny tej nie są w stanie w żaden sposób zmienić przedstawiane przez organy gminne ważkie dylematy natury ekonomicznej czy społecznej, gdyż ich rozwiązanie może nastąpić tylko w drodze prawem przewidzianej, nie zaś poprzez nadużywanie uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. Jedynie na marginesie zasadnym jest przypomnienie, iż aktami prawa miejscowego są akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Co prawda nie muszą one zawsze dotyczyć wszystkich podmiotów danej jednostki terytorialnej (tutaj właścicieli nieruchomości), jednakże winny być skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów, co w przypadku zaskarżonej uchwały nie zostało spełnione. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 u.p.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 u.p.p.s.a.