II SA/Wr 570/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi wywiedzionej przez A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej – SKO lub Kolegium) z dnia [...] r., nr [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), utrzymano w mocy postanowienie SKO w L. z dnia [...] r., nr [...] odmawiające wszczęcia, na wniosek A. B., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. z dnia [...] r. nr [...]. Z akt administracyjnych przedłożonych przez organ łącznie z odpowiedzią na skargę wynika, że oprotestowane skargą postanowienie zapadło w następującym stanie prawnym i faktycznym. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2016 r. A. B. wystąpiła o m.in. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. z dnia [...] r. nr [...]. Przedmiotowy wniosek został rozpoznany postanowieniem SKO w L. z dnia [...], którym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia podano, że akt własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. wydany był na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Według zapisów aktu Zygmunt Guzy nabył własność gospodarstwa rolnego położonego we wsi L., obejmującego nieruchomość, działkę gruntu nr 117, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wstępne ustalenia SKO związane z wnioskiem pozwoliły organowi na stwierdzenie, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Uzasadniając zaprezentowane stanowisko organ podał, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], SKO w L. umorzyło postępowanie wszczęte wnioskiem A. B. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. stwierdzającego nabycie z mocy prawa własności nieruchomości o powierzchni 7,96 ha wraz z zabudowaniami, położonych we wsi L. Powiat G.. Na skutek wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. Kolejnym wnioskiem z dnia 1 października 2009 r. A. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. z dnia [...] r. nr [...], zaś SKO decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. Wobec złożenia przez A. B. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium w dniu [...] r. wdało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję nr [...]. Decyzja z dnia [...] r. została zaskarżona przez A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 189/10) skargę oddalił. Wywiedziona od wyroku sądu I instancji skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 534/11). W tych okolicznościach sprawy SKO w L. odwołując się do art. 61a § 1 k.p.a. dopatrzyło się przesłanki uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie, która polegała na rozpoznaniu już wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. decyzją zaskarżoną do sądu i oddaleniem wywiedzionej w tym zakresie skargi. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. B. podała, że nie zgadza się z postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. z dnia [...] r. nr [...], gdyż Kolegium powołało się na art 63 ust 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., z którego wynika zakaz prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach unormowanych ustawą z dnia 26 października 1971 r., o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w tym stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Zdaniem A. B. Kolegium przyjmując wskazaną podstawę prawną zakończyło sprawę odmową wszczęcia postępowania, czyli rozstrzygnięciem o charakterze formalnoprawnym, nie badając w najmniejszym stopniu zasadności wniosku i jego merytorycznych podstaw. Wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy A. B. powołała przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej takie jak art. 8, art. 2, art. 64 i art. 77. Wskazując na zapisy Konstytucji podała ona, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zasadny i konieczny. SKO w L. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy postanowienie SKO z dnia [...] r., nr [...]. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania z uwzględnieniem treści wniosku, istotnych elementów postanowienia z dnia [...] r. oraz twierdzeń zamieszczonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium w ramach własnych rozważań sprowadziło istotę sprawy do oceny prawidłowości przyjęcia braku występowania przesłanek umożliwiających wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. z dnia [...] r. nr [...]. Realizując postawione sobie zadanie Kolegium przeprowadziło szczegółową i chronologiczną analizę postępowań w trybie nadzwyczajnym inicjowanych wnioskami A. B. dotyczących przedmiotowego aktu własności ziemi. Wskazało w szczególności motywy i podstawy prawne jakimi kierowały się organy odmawiając wdrożenia postępowania nieważnościowego. Szczególny akcent w rozważaniach organu położono na znaczenie ostateczności rozstrzygnięć wydanych właśnie w trybie nadzwyczajnym oraz wydanie względem nich wyroków przez sądy administracyjne. W oparciu o ustalenia poczynione przez Kolegium stwierdziło ono, że decyzja SKO w L. z dnia [...] r., nr [...], utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w G. z dnia [...] r., nr [...], została poddana kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem. Wskazano mianowicie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., (sygn. akt II OSK 534/11). W ocenie organu w ten sposób potwierdzono, że kontrolowana decyzja była niewadliwa również pod kątem wad kwalifikowanych, objętych art. 156 § 1 k.p.a., zaś fakt, że skarżąca nie podnosiła zarzutów nieważności postępowania nie może przesądzać, iż Sąd nie brał ich pod uwagę z urzędu. Wobec tego Kolegium przyjęło, że nadzwyczajna kontrola decyzji już raz skontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalna, a odmawiając na podstawie art. 61a k.p.a. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi organ nie naruszył prawa i zasadnie wywiódł, że w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności powołanego aktu własności ziemi istnieje już powaga rzeczy osądzonej. Odnosząc się do twierdzeń zamieszczonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazano i omówiono dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego dotyczące ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie A. B. wniosła o jego uchylenie w całości zarzucając mu bezzasadność. Na uzasadnienie skargi A. B. podała, że jej wniosek o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. jest zasadny i konieczny. W sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, a zgodnie z obowiązującymi przepisami powinna zostać stwierdzona nieważność przedmiotowego aktu własności ziemi. W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania podając, że w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, z czym organ utożsamia zaistnienie innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w sprawie, czy też rację ma skarżąca artykułująca wprost w skardze pogląd, że ,,w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osadzonej". Na wstępie trzeba podnieść, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającego go rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Jakkolwiek ustawodawca nie zdefiniował wprost pojęcia ,,innych uzasadnionych przyczyn, których wystąpienie uniemożliwia wszczęcie postępowania", jednakże pozostawienie otwartego katalogu tychże pozwala organowi na indywidualną ocenę konkretnych okoliczności jako pozwalających lub też nie na przeprowadzenie wnioskowanego postępowania. Mimo wielości potencjalnych okoliczności (przyczyn) jakie mogą być brane pod uwagę przy ocenie formalnych przesłanek wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a k.p.a. orzecznictwo sądowe wypracowało jednolite stanowisko względem jednej z nich, jaka zresztą wystąpiła w niniejszej sprawie, a mianowicie gdy wystąpiono z żądaniem wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, w której postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło w niej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2013 r., II SA/Ke 709/13, LEX nr 1426784; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r., II SA/Gl 1161/12, LEX nr 1307335; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013 r., I SA/Gd 24/13, LEX nr 1368429). Niewątpliwie zatem prowadzenie lub przeprowadzenie postępowania w sprawie objętej wnioskiem uniemożliwia wszczęcie nowego postępowania. Co do samej tożsamości spraw administracyjnych w sposób jasny i czytelny wypowiedział się chociażby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r., (sygn. akt II SA/Lu 1036/12) podając, że ,,tożsamości spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy" – patrz - LEX nr 1310579). W stanie faktycznym objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nie budzi wątpliwości, że mamy do czynienia z tożsamością sprawy zawierającą wyżej omówione elementy tj. tożsamością pomiędzy wnioskami skarżącej opatrzonymi datami 7 września 2007 r., 1 października 2009 r. i 11 kwietnia 2016 r. W realiach niniejszej sprawy, co jednoznacznie wynika z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych, A. B. akt własności ziemi z dnia [...] r. wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. kwestionuje od kilku lat. Pierwszy wniosek o stwierdzenie jego nieważności z dnia 7 września 2007 r. do SKO w L. wpłynął w dniu 17 września 2007 r.. Kolegium rozpoznało go decyzją z dnia [...]. Na skutek wniosku A. B. o ponowne rozpoznanie sprawy została wydana decyzja z dnia [...]. W dniu 1 października 2009 r. A. B. zwróciła się do SKO w L. z ponownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu własności ziemi, który został rozpoznany przez organ decyzją z dnia [...], zaś wobec wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w ramach postępowania odwoławczego wydano decyzję z dnia [...]. Wskazana decyzja została oprotestowana skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 189/10) oddalił skargę. Nie osiągnęła także zamierzonego rezultatu wywiedziona przez A. B. skarga kasacyjna od wskazanego wyroku, jako że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., (sygn. akt II OSK 534/11) została ona oddalona. Obecnie oprotestowane postanowienie i poprzedzające ją postanowienie Kolegium z dnia [...] są następstwem trzeciego już wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, który został złożony pismem skarżącej z dnia 11 kwietnia 2016 r. W kontekście powiedzianego rację ma SKO w L. prezentując w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu je poprzedzającym pogląd o niemożliwości wszczęcia postępowania z powodu innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, jaką w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. jest wydanie w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w składzie orzekającym trafnie przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie, iż wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi jest niedopuszczalne, gdyż tożsama sprawa została już dwukrotnie rozstrzygnięta decyzjami administracyjnymi, a nawet w przypadku decyzji z 2010 r. przeprowadzono dwuinstancyjne postępowanie sądowoadministracyjne. Na koniec zauważyć należy, że słusznie SKO w L. nie podejmuje się oceniać merytorycznych aspektów samego wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skoro wydane rozstrzygnięcia mają charakter procesowy i formalnie nie doszło do uruchomienia takiego etapu postępowania, w którym doszło by do weryfikacji merytorycznych twierdzeń strony. W świetle dotychczas powiedzianego nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi skupiające się wokół przeświadczenia skarżącej o konieczności stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi i faktu, że w niniejszej sprawie ,,nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej". W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.