II SA/Wr 573/05

W IMIENIU RZECZYPOSPLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie : NSA Julia Szczygielska WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi M. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i zobowiązanie do uiszczenia opłaty za przekształcenie oddala skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie przepisów art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 , art. 4 i 4a ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego M. S. do nieruchomości położonej w S., oznaczonej nr [...] o pow. 647 m2 - w prawo własności, zobowiązał z tytułu przekształcenia do uiszczenia na rzecz Gminy S. opłaty w kwocie 5.590 zł oraz odmówił rozłożenia na raty spłaty należności za dokonane przekształcenie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uchwała Rady Gminy i Miasta S. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy S., pozwala rozłożyć na raty, nie dłużej niż na 5 lat jedynie ceny nieruchomości sprzedawanych w drodze bezprzetargowej. Sprzedaży nieruchomości dokonuje się w obrocie cywilnoprawnym, a to nie jest tożsame z jej przekształceniem, które następuje w drodze administracyjnoprawnej (w formie decyzji administracyjnej). Ne zgadzając się z punktem trzecim osnowy decyzji dotyczącym odmowy rozłożenia na raty spłaty opłaty za przekształcenie, M. S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. Odwołujący uważa, że ustawa przewiduje możliwość rozłożenia spłaty na raty do 10 -ciu lat, wobec czego organ I instancji odmawiając ustalenia rat w spłacie opłaty, naruszył w tym zakresie przepis art. 7 Kpa oraz art. 31 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, burmistrz nie ma możliwości podjęcia innej decyzji, tylko takiej o jaką wnosi strona. W uzasadnieniu odwołania skarżący wnosi również o zbadanie przez Kolegium ,czy istnieje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności także na innych, bardziej korzystnych zasadach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności przyjmuje jako zasadę odpłatność przekształcenia. Wyjątki od tej reguły wylicza enumeratywnie art.6. Skoro ustawodawca przyjmuje jako zasadę Sygn. akt II SA/Wr 573/05 odpłatność przekształcenia, należy uznać, że jego wolą było zrekompensowanie dotychczasowemu właścicielowi (Skarbowi Państwa lub np. gminie) utraty przysługującego mu do nieruchomości gruntowej prawa własności. W myśl art. 4a ust. 1 przywołanej ustawy do ustalania opłaty za przekształcenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami 9 Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603). To oznacza, że podstawą obliczania opłaty jest wartość nieruchomości określona przez powołanego w tym celu rzeczoznawcę majątkowego, pomniejszona o wartość prawa użytkowania wieczystego określona według stanu na dzień przekształcenia. Tak ustalona opłata może być rozłożona na raty, maksymalnie na 10 lat. Z analizy tej regulacji prawnej płynie wniosek , że istnieje możliwość uiszczenia należności z tytułu przekształcenia w ratach. Jednak możliwość jej rozłożenia na raty ustawodawca pozostawił uznaniu, przymusowo tracącej prawo własności, gminie. Rada Gminy i Miasta S. w uchwale z dnia [...] Nr [...] określiła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy S.. Zgodnie z jej treścią na raty może być rozłożona cena nieruchomości sprzedawanych w drodze bezprzetargowej. Przekształcenie w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji na podstawie ustawy z 1997r. nie może być jednak uznane za sprzedaż. Według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym , organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego między innymi w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a powołanej ustawy, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że uchwała Rady Gminy i Miasta S. z dnia 28 maja 1998r. jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stąd wniosek, że 3 Sygn. akt II SA/Wr 573/05 organ I instancji jest związany również treścią takiej uchwały. Sformułowana w art. 6 kpa zasada, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa wskazuje, iż to przepisy prawa decydują o tym, kiedy i jakiej treści decyzje wy daje organ administracji publicznej. Organ wydając decyzje rozstrzyga sprawę na podstawie przepisów prawa, które obowiązują w dniu jej wydania. Analiza tych unormowań prowadzi do wniosku, że na organie I instancji ciążył obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa ( art. 6 i art. 7 kpa). Organ musiał zatem rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym i dlatego nie zawsze takie rozstrzygnięcie będzie zgodne z treścią żądania strony. W przedmiotowej sprawie organ I instancji rozstrzygnął sprawę w oparciu o przepisy powołanej ustawy z dnia 4 września 1997r. oraz uchwały Rady Gminy i Miasta S. z dnia [...], z zastosowaniem przepisów procedury administracyjnej. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, utrzymał ją w mocy. W skardze na powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji M. S. zarzuca organom obu instancji, że jego wniosek o rozłożenie na raty spłaty opłaty za przekształcenie nie został załatwiony pozytywnie, mimo że ustawa z dnia 4 września 1997r. stwarza taką możliwość ( do 10 rat) i upoważnia Radę Gminy do dowolnego ograniczania ilość tych rat. Według skarżącego, Rada Gminy S. nie podjęła w tej sprawie żadnej uchwały. Dlatego też, skarżący uważa, że w tej sytuacji Burmistrz Miasta i Gminy S. nie miał prawa do indywidualnego dowolnego określania i decydowania o ewentualnej ilości rat za ustawodawcę oraz za Radę Gminy. Prowadzi to do przekroczenia jego ustawowych uprawnień i narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego( art. 6, art. 107 § 3 i 4), a także art. 7 i art. 31 Konstytucji RP. Skarżący uważa, że organy obu instancji nie mają prawa zmuszać go do tego, czego prawo nie nakazuje, tzn. do jednorazowego wniesienia opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż organy obu instancji powinny bezpośrednio stosować przepisy Konstytucji RP. Sygn. akt II SA/Wr 573/05 Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji jej przepisy stosuje się bezpośrednio, ale nie mogą być one samodzielną podstawą w rozstrzyganiu indywidualnych roszczeń użytkowników wieczystych. W takich wypadkach zastosowanie znajdzie powołana wcześniej ustawa z dnia 4 września 1997r. Ani przepis art. 8 ust. 1-2 Konstytucji, ani inne jej przepisy nie zawierają treści normatywnej nadającej się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i nie umożliwiają oparcia na nich decyzji uwzględniającej żądanie rozłożenia na raty kwoty należnej z tytułu przekształcenia. Przywołany przez skarżącego przepis art. 31 Konstytucji jest raczej źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełnia rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy postępowania. Wzorzec ten znajduje materializację w obowiązujących ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe (roszczenia) oraz zapewniając ich realizację. W tej sytuacji wskazane przez skarżącego przepisy art. 8 i art. 31 Konstytucji nie mogły być źródłem uprawnień skarżącego oraz podstawą żądania wydania decyzji w pełni zgodnej z jego wnioskiem. W rozpoznawanym wypadku oczywistą przeszkodą do bezpośredniego stosowania Konstytucji jest treść art. 67, odsyłającego do ustaw zwykłych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. DZ.U. z 2001 r. Nr 120, oz. 1299 ze zm.). Na podstawie tej ustawy właściwy organ przekształca, po spełnieniu określonych w niej warunków, prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. W niniejszej sprawie wnioskodawca był jedynym użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej w S. obręb G., co wykazało przeprowadzone postępowanie administracyjne, zatem po przekształceniu jest jej jedynym właścicielem. Z tytułu przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ I instancji ustalił odpłatność w kwocie 5.590 zł i odmówił rozłożenia na raty spłaty tej kwoty. WSA/wyr. 1 - sentencja wyroku Sygn. akt II SA/Wr 573/05 Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest odmowa rozłożenia na raty spłaty opłaty ustalonej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w decyzji "uwłaszczeniowej". Zgodnie z art. 4 powołanej ustawy z 4 września 1997r. osoba, która nabyła własność nieruchomości na podstawie art. 2, zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z zastrzeżeniem art. 6. Stosownie zaś do art. 4a tej ustawy, do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 4, stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca wskazał, że cena nieruchomości sprzedanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań (...) może zostać rozłożona na raty , na czas nie dłuższy niż 10 lat. Z powyższego przepisu wynika, dla dotychczasowego właściciela nieruchomości gruntowej ( Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), uprawnienie do decydowania o tym, czy cena z tytułu sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej będzie mogła być wnoszona przez nabywcę z zastosowaniem określonych rat, czy też bez zastosowania rat w spłacie. Decyzja w tej kwestii należy do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie takim organem jest Rada Gminy i Miasta S., co wynika z przepisu art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ustawodawca, legitymując w powołanych przepisach organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, przypisuje im formę uchwały, jako instytucjonalną formę wydawania aktów prawa miejscowego przez organ kolegialny (radę gminy). Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż uchwała Rady Gminy i Miasta S. z dnia [...] Nr [...] jest aktem prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który akt ten ustanowił, tj. na terenie Gminy i Miasta S., co wynika z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Oznacza to, że przepisy tej uchwały jako akt generalny mają moc obowiązującą i wiążą również organ administracji publicznej tej gminy (burmistrza) przy załatwianiu spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej ( art. 7 Konstytucji Sygn. akt II SA/Wr 573/05 RP i art. 6 Kpa, który jest jego powtórzeniem ). Wskazana uchwała Rady Gminy i Miasta S. , została podjęta - oprócz wskazanych w niej przepisów ustawy o samorządzie gminnym - także na podstawie art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który upoważnia organ gminy do ustanowienia możliwości spłaty w określonych ratach ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych gminy. Rada Gminy i Miasta S. wprowadziła w tej uchwale, a konkretnie w § 10 regulację w zakresie możliwości rozłożenia na raty spłaty, ale tylko ceny sprzedaży nieruchomości ustalonej w drodze bezprzetargowej, a więc ceny uzyskanej przez Gminę w obrocie cywilnoprawnym. Regulacja powyższa nie obejmuje zatem możliwości zastosowania rat w spłacie ustalonej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w drodze administracyjnoprawnej, tj. w drodze decyzji administracyjnej. Skoro zatem w myśl zasady praworządności stosowania prawa uregulowanej w art. 6 kpa, organ administracji publicznej "może działać tylko tam i o tyle, o ile prawo go do tego upoważnia", to właściwym była odmowa ustalenia spłaty opłaty w ratach, której to żąda skarżący. Sąd dokonując kontroli, z punktu widzenia legalności, działań organów orzekających w niniejszej sprawie stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie i poprzedzające go rozstrzygnięcie organu I instancji nie naruszają prawa i są zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela również w całości pogląd Kolegium odnoszący się do braku naruszenia przez organy orzekające art. 8 ( w zakresie bezpośredniego stosowania Konstytucji) i art. 31 Konstytucji. Kolegium w sposób obszerny i dokładny wyjaśniło bowiem motywy zajętego stanowiska. Zauważyć przy tym należy, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3.09.2003r.( LEX nr137527), stwierdził, że przepisy Konstytucji mogą stanowić podstawę orzekania zupełnie wyjątkowo, w tych szczególnych sytuacjach, w których brak jest zawartych w ustawach zwykłych "uregulowań" odnoszących się do określonego stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje, gdyż wszelkie kwestie dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uregulowane są w całości w ustawie z dnia 4 września 1998r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Sygn. akt II SA/Wr 573/05 Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.