II SA/Wr 573/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek - sprawozdawca, Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2008r. sprawy z wniosku G i P K z dnia 1 października 2007r. w przedmiocie wymierzenie grzywny Staroście G. z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 305/06) orzeczono o wymierzeniu grzywny Staroście G. za niewykonanie wyroku w kwocie 1000zł ( słownie: jednego tysiąca złotych) Decyzją Starosty G. z dnia [...] nr [...], udzielono D. i Z. T. pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym roboty budowlane w kamienicy mieszkalno - usługowej na działce nr [...], obręb Stare Miasto w G. , przy ul. G. nr [...] w G. . Starosta G. decyzją z dnia [...] nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę powyższej kamienicy mieszkalno - usługowej w poziomie parteru o część usługową i budowę garażu. Decyzją Starosty G. z dnia [...] nr [...], udzielono inwestorm pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku w zakresie usług oraz wewnętrznej instalacji gazowej. Starosta G. decyzją z dnia [...] nr [...], na wniosek D. i Z. T. zmienił decyzję z dnia [...] nr [...], w zakresie zmiany częściowej projektu budowlanego, polegającej na nadbudowie nad parterem (taras) I i II piętra (część mieszkalna) oraz poddasza nieużytkowego od strony elewacji północnej przedmiotowej kamienicy. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy, wydaną w trybie odwoławczym, decyzją Wojewody D. z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla D. i Z. T. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także postanowienie Starosty G. z dnia [...] nr [...]w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), na warunkach umożliwiających wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej nadbudowie budynku w kamienicy mieszkalno - usługowej, na działce ewidencyjnej nr [...] bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi o numerach ewidencyjnych [...] i [...] przy ul. G. w G. . Powyższe orzeczenie stało się prawomocne z dniem 21 czerwca 2007 r. Pismem z dnia 1 sierpnia 2007 r. G i P. K. wezwali Starostę G. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 26 kwietnia 2007r. poprzez wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki istniejącej nadbudowy nad parterem budynku położonego przy ul G. nr [...] w G. . Pismem z dnia [...] nr [...], Starosta G. poinformował strony postępowania, że inwestor wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie dopuścił się samowoli budowlanej, ponieważ prowadził roboty budowlane w czasie, gdy legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. postanowieniem z dnia 10 października 2006 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dając inwestorowi legitymację do prowadzenia inwestycji. Inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, która kończy postępowanie w sprawie. Powyższe uniemożliwia temu organowi wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki istniejącej nadbudowy nad parterem budynku położonego przy ul G. nr [...] w G. , ponieważ inwestorowi nie można postawić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 1 października 2007r., G i P. K. wnieśli o wymierzenie grzywny Staroście G. emu wobec bezczynności tego organu po wyroku uchylającym decyzję Wojewody D. z dnia 23 lutego 2006r., poprzedzającą ją decyzję Starosty G. , a także postanowienie tego organu z dnia 9 grudnia 2005r. W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu podkreślił, że w trakcie prowadzonego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. , postanowieniem z dnia 10 października 2006r., odmówił wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę inwestorom - D. i Z. T. , umożliwiając im dalszą realizację inwestycji, a przez co dając podstawę do wydania, na ich wniosek, w dniu 16 lutego 2007r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. , decyzji o pozwoleniu na częściowe użytkowanie wykonanej nadbudowy [...]). Decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody D. z dnia 23 lutego 2006r. w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla D. i Z. T. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także postanowienie Starosty G. z dnia [...] nr [...] D. i Z. T. zgodnie z prawem ukończyli przedmiotową inwestycję i aktualnie legitymują się wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. decyzją o pozwoleniu na częściowe użytkowanie wykonanej nadbudowy. W ocenie organu spór w istocie sprowadza się do tego, czy organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestorom, czy też powinien nakazać inwestorom - D. i Z.T. rozbiórkę wykonanego obiektu. Ponieważ w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na częściowe użytkowanie wykonanej nadbudowy wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. dotycząca inwestycji będącej przedmiotem sporu, w ocenie organu zaistniała przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt. 8 kpa polegająca na tym, że skoro decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, istnieje konieczność wznowienia postępowania przez organ, który jako ostatni wydał decyzję w danej sprawie. Z tych względów w ocenie organu ujawniły się przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania wznowieniowego, które winno być przeprowadzone w zakresie kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. . W tych okolicznościach organ administracji publicznej nie jest władny do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie z zakresu pozwolenia na budowę, ponieważ inwestycja ta została już zrealizowana, a w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja kończąca postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Ponadto organ nie jest legitymowany do tego, aby nakazać Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. podjęcie stosownego postępowania. Z tych względów, po szczegółowej analizie niniejszej sprawy, zasadne było, w ocenie organu, wydanie w dniu [...] nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę w zakresie nadbudowy nad tarasem I i II piętra oraz poddasza nieużytkowego od strony elewacji północnej kamieniczki mieszkalno-usługowej przy ulicy G. nr [...] w G. dla Państwa D. i Z. T. . Wbrew twierdzeniom skarżących inwestorom nie można postawić zarzutu, że dopuścili się samowoli budowlanej. W trakcie prowadzenia robót budowlanych legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która dopiero później została przez Sąd wyeliminowana z obrotu prawnego. Organem właściwym do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nie jest zaś starosta, a powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Dodatkowo organ zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. , który wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na częściowe użytkowanie, po uwzględnieniu okoliczności faktycznych i prawnych, jakie mają miejsce po wydaniu orzeczenia z dnia 26 kwietnia 2007r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. (sygn. akt II SA/Wr 305/06), tj. po wycofaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, powinien wydać rozstrzygnięcie w zakresie dalszych losów spornej inwestycji, względnie w sprawie ewentualnej rozbiórki. Starosta G. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji tego organu z dnia [...] nr [...], którą udzielono D. i Z. T. pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym roboty budowlane w kamienicy mieszkalno - usługowej na działce nr [...] obręb Stare Miasto w G. , przy ul. G. nr [...] w G. , polegające na nadbudowie nad parterem (taras) I i II piętra (część mieszkalna) oraz poddasza nieużytkowego od strony elewacji północnej przedmiotowej kamienicy. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że fakt zakończenia usankcjonowanej prawnie realizacji, poprzez wydanie decyzji na częściowe użytkowanie nadbudowanej kamienicy przy ul. G. nr [...] w G. , decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...]), stanowił o braku podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Organ podkreślił, że brak przedmiotu postępowania, wobec zakończenia wykonania robót budowlanych, stanowi o niedopuszczalności wydania decyzji w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, załatwiającą tę sprawę, poprzez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Wydanie w warunkach bezprzedmiotowości postępowania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, przesądzałoby o wadliwości tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu art. 105 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej u.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 3 u.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Na podstawie art. 154 § 6 u.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 154 u.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy właściwy organ po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku, uwzględniającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 u.p.s.a., art. 146-148 u.p.s.a. lub art. 150 u.p.s.a. skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-7 u.p.s.a. i uchylającego lub stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu lub czynności, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych (por. M. Romańska. T. Woś, "Niewykonywanie" wyroków sądu administracyjnego i uprawnienia z tym związane - art. 154 p.s.a., Przegląd Prawa Publicznego 2007, nr 3, s. 30). Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 35 § 3 kpa stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Na podstawie art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 305/06), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody D. z [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę D. i Z. T. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także postanowienie Starosty G. z dnia 9 grudnia 2005r. w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 cytowanego rozporządzenia. W uzasadnieniu tego wyroku zgodnie z wskazaniem z art. 1[...] § 4 u.p.s.a. Sąd zawarł szereg wskazań, którymi winny się kierować organy w trakcie prowadzenia dalszego postępowania celem zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez Sąd w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Związane powyższymi wskazaniami organy administracji publicznej obowiązane były wydać decyzje rozstrzygającą sprawę w przedmiocie udzielenia D. i Z. T. pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym roboty budowlane w kamienicy mieszkalno - usługowej na działce nr [...], obręb Stare Miasto w G. , przy ul. G. nr [...] w G. w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że pismem z dnia 1 sierpnia 2007 r. skarżący wezwali Starostę G. do wykonania wyżej wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. . Spełniony został przez to warunek wynikający z art. 154 § 1 u.p.s.a. "uprzedniego pisemnego wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku", a przez to dopuszczalna stała się skarga na niewykonanie wyroku i wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Przedmiotowe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. zapadło w dniu 26 kwietnia 2007r., a w dniu 21 czerwca 2007 stało się ono prawomocne. Następnie zaś, zgodnie z § 59 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U Nr 169, poz. 1646) akta administracyjne sprawy wraz z orzeczeniem Sądu zostały niezwłocznie zwrócone organowi odwoławczemu. Organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania dopiero w dniu 22 października 2007 r., a więc ze znacznym przekroczeniem terminów wynikających z art. 35 § 3 kpa. Powyższe obligowało Sąd do wymierzenia Staroście G. grzywny. W świetle art. 154 § 3 u.p.s.a nie miało jednocześnie znaczenia wykonanie wyroku, tj. wydanie decyzji przez organ I instancji w dniu 22 października 2007 r., albowiem nastąpiło ono już po wniesieniu sprawy do Sądu. Wysokość wymierzonej grzywny zgodnie z art. 154 § 6 u.p.s.a. została ustalona na podstawie obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2007 r. i w drugim półroczu 2007 r. Zgodnie z tym obwieszczeniem przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe w drugim półroczu 2007 r. wyniosło 2[...]7,63 zł, a zatem wysokość wymierzonej grzywny - 1.000 zł odpowiadała dyspozycji przepisu z art. 154 § 6 u.p.s.a.