II SA/Wr 575/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Adam Habuda, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi E. M. i T. M. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr IF-O.7840.237.2021.MS6 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...], Starosta Trzebnicki (dalej: Starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej nr 1A i 1B, wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-[...], obręb O., w ramach zadania obejmującego budowę sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi inwestora T. W., D. D. oraz W. N. jako stronom tego postępowania administracyjnego. W dniu 6 czerwca 2021 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ II instancji) wpłynęło pismo datowane na dzień 4 maja 2021 r., zatytułowane jako "Pismo (ponowne) o uznanie za stronę", w którym pełnomocnik, adw. M. K., reprezentująca E. M. i T. M. (dalej: skarżący) wniosła o uznanie ich za stronę postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji Starosty Trzebnickiego. Pismo to zawierało także wniosek o uchylenie ww. decyzji wraz z zarzutami naruszenia: art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez błędne uznanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i w związku z tym pozbawienie ich czynnego udziału w sprawie, gdy tymczasem, organ powinien przyznać im status strony i zapewnić udział w postępowaniu, w tym możliwość zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i wyrażania stanowiska w sprawie; art. 75, art. 77 § 1 i art. 104 r. k.p.a., na skutek bezzasadnego pominięcia przez organ pisma skarżących z dnia 14 stycznia 2021 r. zawierającego wniosek o uznanie ich stroną postępowania, mimo obowiązku uwzględnienia całości materiału sprawy według stanu na dzień wydania decyzji; art. 15 k.p.a., poprzez pominięcie skarżących w sprawie i wyłączenie możliwości rozpoznania ich twierdzeń i zarzutów przez organy obu instancji, co rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik obszernie rozwinęła zarzuty oraz argumentację wskazującą na zasadność wniosku. Końcowo zaznaczyła, ze skarżący podtrzymują wszelkie zarzuty do dokumentacji projektowej wniesionej przez W. N., przy czym będą mogli się wypowiedzieć co do zgromadzonego materiał po przyznaniu im statusu strony. Powyższe pismo Wojewoda zakwalifikował jako odwołanie od wskazanej na wstępie decyzji Starosty i zaskarżonym postanowieniem stwierdził jego wniesienie z uchybieniem terminu. W pierwszej kolejności wskazał, że w sprawach pozwolenia na budowę przy określaniu kręgu stron, kluczowe znaczenie ma ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora. Powołał się, w tym względzie na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) i wskazał, że to właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu są stronami tego postępowania. Następnie wyjaśnił kwestię obszaru oddziaływania obiektu powołując orzecznictwo sądowe. Przystępując do badania dopuszczalności przedmiotowego pisma uznanego za odwołanie, organ II instancji powołał przepisy art. 127 i art. 129 k.p.a., regulujące termin i tryb wniesienia tego środka zaskarżenia. Zwrócił uwagę, że na mocy art. 127 § 1 k.p.a. wniesienie odwołania od decyzji jest uprawnieniem stron postępowania, z co za tym idzie, zobowiązany jest zbadać, czy zostało ono wniesione przez podmiot uprawniony oraz, czy uczyniono to z zachowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Zaznaczył przy tym, że w orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że odwołanie może wnieść podmiot formalnie niebiorący udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jeżeli wykaże, że ma własny, indywidualny interes prawny w tej sprawie. Wówczas termin do wniesienia odwołania biegnie od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania, które w tym postępowaniu brały udział. Wojewoda wskazał, że w sprawie ostatnią stroną, której decyzja została doręczona, był W. N., a doręczenie miało miejsce 7 kwietnia 2021 r. Wywiódł stąd, że termin do wniesienia odwołania przez skarżących upływał z dniem 21 kwietnia 2021 r. W tej kwestii również powołał się na orzecznictwo sądowe argumentując, że strona postępowania administracyjnego, która została w tym postępowaniu pominięta, wskutek niedoręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji (np. przez błędne nieuznanie jej za stronę), może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. Dopiero po tym terminie odwołanie jej nie służy i swych praw może dochodzić w trybie wznowienia postępowania. Organ II instancji dodał końcowo, że skarżący nie wnieśli w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Od powyższego postanowienia wywiedziona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w którym skarżący zastępowani przez adwokata podnieśli zarzuty naruszenia: - art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 61 k.p.a., na skutek bezzasadnego i co najmniej przedwczesnego stwierdzenia, że ich wniosek z dnia 6 czerwca 2021 r. stanowi odwołanie (a nie np.: wniosek o wznowienie postępowania), gdy tymczasem uszczegółowienie (określenie) żądania należy do strony, a nie do organu; - art. 134 k.p.a., na skutek jego bezzasadnego zastosowania w sprawie, gdyż nie było podstaw do uznania, że pismo skarżących z dnia 6 czerwca 2021 r. stanowiło odwołanie, które zostało wniesione po upływie terminu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda wyjaśnił, że kwalifikując przedmiotowe pismo jako odwołanie, kierował się jego treścią. W piśmie był bowiem sformułowany wniosek o uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] 2021 r. wraz z zarzutami naruszenia przepisów i argumentacją merytoryczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie zaś do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga jest zasadna. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji pisma datowanego na 4 maja 2021 r., które nadane zostało za pośrednictwem ePUAP w dniu 6 czerwca 2021 r. Według skarżących był to wniosek o uznanie ich za stronę postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] 2021 r., skarżący nie zostali uwzględnieni jako strona tego postępowania, w związku z czym, decyzja ta nie została im doręczona. Wojewoda natomiast uznał, że zgodnie z treścią spornego pisma należało je zakwalifikować jako odwołanie i jako takie je rozpoznał. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przyjęte założenie Wojewody było błędne, a wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania co najmniej przedwczesne o ile w ogóle w realiach sprawy, w której wydana została ww. decyzja Starosty, miało rację bytu. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotowe pismo sporządziła i wniosła w imieniu skarżących profesjonalna pełnomocnik. Już z tej okoliczności można było wywieść, że wniosek stanowiący treść pisma wyraźnie odzwierciedlał intencję skarżących. Fakt, że w piśmie skarżący jednocześnie wnieśli o uchylenie decyzji Starosty, nie mógł zmienić oceny charakteru tego pisma – wniosku o uchylenie decyzji nie można było bowiem odczytywać w oderwaniu od zarzutów, które były z nim skorelowane. Skarżący wskazywali na naruszenie art. 6, art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a., które to przepisy nakazują działanie na podstawie przepisów prawa, wyjaśnianie dokładnie stanu faktycznego, należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Tak sformułowane zarzuty – zdaniem Sądu – były ukierunkowane na wykazanie swoich racji w kontekście uznania skarżących za stronę w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę udzielone decyzją z [...] 2021 r., co zresztą potwierdzała wspierająca je argumentacja. Nadto w uzasadnieniu pisma zwrócono uwagę na obowiązek uwzględnienia całości materiału zebranego w sprawie i wytknięto pominięcie wcześniejszego wniosku skarżących o uznanie ich za stronę postępowania, datowanego na 14 stycznia 2021 r., to jest gdy postępowanie toczyło się jeszcze przed organem I instancji. W wywodach uzasadnienia spornego pisma konsekwentnie nawiązywano do statusu strony skarżących w przedmiotowym postępowaniu zmierzając do wykazania ich interesu prawnego. Wskazywali oni na obowiązek organu do zweryfikowania obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i w związku z tym, powołany został przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych i § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co istotne, w żadnej części spornego pisma skarżący nie odnosili się merytorycznie do decyzji Starosty w kontekście udzielenia przez ten organ pozwolenia na budowę. Zatem – w kontekście poczynionych wyżej ustaleń – nie można zgodzić się z wyjaśnieniami Wojewody zawartymi w odpowiedzi na skargę, że treść przedmiotowego pisma wskazywała na jego kwalifikację jako odwołania od decyzji Starosty z [...] 2021 r. Ponadto nie można pominąć treści pełnomocnictwa, którego dokument został załączony do ww. pisma. Zakres pełnomocnictwa wyraźnie bowiem wskazywał upoważnienie "do reprezentowania w sprawie o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczących realizacji budynków mieszkalnych na działce nr [...]". Abstrahując od dotychczasowych wywodów co do natury spornego pisma – wypada zauważyć, że w sytuacji zakwalifikowania pisma jako odwołania, konieczne byłoby rozważenie, czy tak sformułowany zakres umocowania upoważniał pełnomocnika do wniesienia takiego środka zaskarżenia, a co za tym idzie – również do doręczenia mu postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jakkolwiek kwestia dotycząca pełnomocnictwa na gruncie procedury administracyjnej, a konkretnie przepisów art. 32 i 33 k.p.a., jest dalece odformalizowana, to jednak odczytywanie jego treści nie może być dowolne. W opinii Sądu, opartej na utrwalonym orzecznictwie sądowym, tylko w razie wątpliwości treść pełnomocnictwa powinna być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu (por. np. wyrok NSA z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1663/13 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tymczasem w niniejszej sprawie treść umocowania dla pełnomocnika skarżących w zestawieniu z pismem, do którego pełnomocnictwo zostało załączone, takich wątpliwości w żadnym razie budzić nie mogła. W sytuacji rozdźwięku nazwy pisma zatytułowanego jako "Pismo (ponowne) o uznanie za stronę" z jego treścią, jaką Wojewoda najwyraźniej odnotował wskazując, że pismo zawierało również wniosek o uchylenie decyzji, organ był obowiązany wyjaśnić faktyczną intencję skarżących. Obowiązek taki wywieść należy zasady informowania strony zawartej w przepisie art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ tymczasem – mimo obszernej argumentacji nawiązującej do treści wniosku w tytule przedmiotowego pisma – dość autorytarnie uznał, że pismo to jest odwołaniem i jako takie je rozpoznał, co według Sądu narusza zarówno art. 9 k.p.a., jak i art. 7 k.p.a. z uwagi na niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy. Zwrócić też należy uwagę, że przedmiotowy wniosek był drugim w tym przedmiocie w toku całego postępowania administracyjnego. Skarżący, działając samodzielnie, wnieśli o uznanie ich za strony postępowania, pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. – czyli jeszcze przed wydaniem decyzji Starosty. Pismo, które jest sporne w niniejszej sprawie, w istocie zostało wniesione po upływie terminu do wniesienia odwołania, jednak postępowanie odwoławcze było jeszcze w toku. Organ odwoławczy winien był wtedy zatem rozważyć, czy skarżący są stronami postępowania, a w razie uznania tego wniosku, zapewnić skarżącym uprawnienia strony przewidziane przepisami postępowania. Z treści postanowienia objętego kontrolą Sądu w niniejszej sprawie wynika, że Wojewoda dokonał już oceny wniosku zawartego w spornym piśmie uznając, że skarżący mieszczą się w kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, który został określony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak zajęte stanowisko znalazło też poparcie w tym, że decyzja organu odwoławczego, którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty z dnia [...] 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez W. N., doręczona została również skarżącym. Z powyższych powodów Sąd nie dostrzega zasadności istnienia zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym. Poczynione wyżej rozważania wskazują tym samym na zasadność zarzutów podniesionych w skardze oraz że naruszenia przepisów, które zostały w nich opisane, miały postać kwalifikowaną, która warunkuje uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a a na ich wartość złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz opłata za zastępstwo prawne ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), wynosząca 480 zł.