II SA/Wr 576/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. spraw ze skarg W. G., M. G., A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 § 1 i § 3 kpa oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianą do realizacji przy ul. S. [...] we W. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym planowana jest inwestycja złożył wniosek o zawieszenie wyżej wymienionego postępowania, wskazując na fakt toczącego się przed D.Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomości znajdującej się na działce objętej wnioskiem, do czasu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Przytaczając zawarte w art. 98 § 1 kpa przesłanki dopuszczalności fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego Prezydent W.podkreślił, że gdy przesłanki te zostaną spełnione łącznie, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie, natomiast musi odmówić zawieszenia postępowania, gdy sprzeciwi się choćby jedna ze stron albo gdy zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu. Prezydent W. wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 98 § 1 kpa, to jest przede wszystkim wniosku o zawieszenie postępowania nie złożyła strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, ale właściciel nieruchomości sąsiedniej. Na marginesie organ I instancji zauważył, iż nie zachodzą również przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem fakt wszczęcia postępowania przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli W. G., M.G. i A.G. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższych zażaleń, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postępowanie administracyjne może zostać zawieszone przez organ administracyjny na podstawie przepisów prawa. Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania wskazuje art. 97 § 1 kpa, a przesłanki fakultatywnego zawieszenia zawarte są w art. 98 § 1 kpa. Przytoczywszy treść art. 98 § 1 kpa oraz art. 97 § 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w jego ocenie żadna z przesłanek fakultatywnego ani obligatoryjnego zawieszenia postępowania nie zaistniała w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, która nie zainicjowała postępowania w sprawie, gdyż postępowanie lokalizacyjne zostało wszczęte na wniosek M.I. Sp. z o.o., a spółka ta nie wystąpiła o zawieszenie postępowania, w związku z czym nie jest możliwe zastosowanie art. 98 § 1 kpa. Odnosząc się do treści wniosku strony, w którym przywoływano konieczność zawieszenia toczącego się postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie nie istnieje przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Przywołując art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy oraz art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, iż organ lokalizacyjny wystąpił do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, konserwator zaś ustalił, że planowana inwestycja dotyczy obszaru, który nie jest objęty żadną z form ochrony zabytków. W ocenie Kolegium, już sama okoliczność, że przepisy prawa wymagają uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 kpa sprawia, że przedmiot tego uzgodnienia nie może zostać uznany za kwestię wstępną uzasadniającą zawieszenie postępowania. Zawieszenie postępowania skutkuje bowiem zasadniczo niedopuszczalnością podejmowania czynności procesowych przez organ administracyjny, w tym przez organ, do którego zwrócono się o uzgodnienie decyzji. Organ II instancji wskazał następnie, że nawet w sytuacji, gdy toczy się postępowanie przed właściwym organem ochrony zabytków w sprawie wpisania danego obiektu do rejestru zabytków, organ lokalizacyjny prowadzący postępowanie, na zasadzie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla inwestycji obejmującej obiekt, którego dotyczy postępowanie o wpis do rejestru, nie musi dokonywać uzgodnienia z wojewódzkim inspektorem zabytków. Brak jest też w takiej sytuacji podstaw do zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w analizowanym przepisie następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym władczo rozstrzygać o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" ma charakter zagadnienia o charakterze prawnym, a jego określenie ("stworzenie") należy do kompetencji innego organu lub sądu. Zdaniem Kolegium, taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, albowiem nawet ewentualne wpisanie przedmiotowej działki do rejestru zabytków nie jest zagadnieniem, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli w dniu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określona nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków, ani nie jest objęta jakąkolwiek z wymienionych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formą tej ochrony, brak jest podstaw do wystąpienia o uzgodnienie projektu tej decyzji do właściwego organu ochrony zabytków. Tym samym nierozstrzygnięcie zagadnienia polegającego na wpisaniu określonego terenu lub obiektu do rejestru zabytków nie tamuje postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Właściwy organ administracji nie musi bowiem dysponować ostateczną decyzją organu ochrony zabytków o wpisaniu danego obiektu do rejestru zabytków, aby władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Na poparcie swojego stanowiska organ II instancji przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1935/08 (LEX nr 569574). Na marginesie Kolegium zauważyło, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wadliwie oznaczył imię strony, która zwróciła się z wnioskiem o zawieszenie postępowania oraz nieprawidłowo wskazał datę wpływu wniosku, jednak – w opinii Kolegium – pomimo tych uchybień postanowienie organu I instancji w swej treści odpowiada prawu. Na powyższe postanowienie W. G., M. G. i A.G. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca W. G. podała, iż "w całości podtrzymuje składane w tej sprawie fakty argumenty w szczególności co do konieczności wyjaśnienia kwestii zabytkowego charakteru ogrodu będącego częścią zabytkowego budynku wpisanego przecież do rejestru zabytków". Skarżący M. G. przedstawiwszy identyczne stanowisko podniósł nadto, że "nie jest możliwym wpisanie części zabytku, kiedy stanowi on w całości – jako zorganizowana pod względem formy i treści – całość podlegającą prawnej ochronie". Zdaniem skarżącego, "To, że organy nie podejmują stosownych działań nie oznacza utraty przez ogród – części całości charakteru zabytku". Skarżący A.G. przedstawił taką samą argumentację, jak skarżący M.G., a ponadto stwierdził, iż: "W przedmiotowej sprawie wymaga także podkreślenia, że znajdujące się na terenie ogrodu drzewa z uwagi na ich wiek stanowienie elementu całości winne być przedmiotem odrębnej oceny powołanych do tego celu organów wydziału ochrony środowiska, czego w tej sprawie nie uczyniono". W odpowiedziach na powyższe skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreśliwszy, że postępowanie prowadzone w sprawie przed wojewódzkim konserwatorem zabytków nie stanowi zagadnienia wstępnego względem niniejszej sprawy i nie uzasadnia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło ponadto, że dla rozstrzygnięcia sprawy lokalizacyjnej nie mają też znaczenia wskazywane przez skarżących względy ochrony przyrody. Ewentualne usunięcie drzew kolidujących z planowaną inwestycją będzie bowiem wymagało odrębnej decyzji – zezwolenia na usunięcie drzew – uzyskiwanej po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a decyzja o warunkach zabudowy w żaden sposób nie uprawnia inwestora do dokonania usunięcia drzew z terenu inwestycji. Z uwagi na fakt, że skargi W. G., M. G. i A.G. dotyczyły tego samego postanowienia i mogły być objęte jedną skargą, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprawy z tych skarg zostały połączone celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skargi W.G., M.G. i A. G. nie mogły zatem zostać uwzględnione. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest jedynie to, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, która to inwestycja ma zostać zrealizowana przy ul. S. [...] we W. Skarżący W. G., M.G. i A. G., będący właścicielami nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym planowana jest powyższa inwestycja, uważają, że przedmiotowe postępowanie winno zostać zawieszone do czasu wyjaśnienia kwestii zabytkowego charakteru nieruchomości znajdującej się na działce objętej wnioskiem. Stosownie do unormowań zawartych w rozdziale 6 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne może być zawieszone z urzędu (art. 97 § 1 kpa) lub na wniosek strony (art. 98 § 1 kpa). Zgodnie z art. 97 § 1 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 98 § 1 kpa, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania został złożony przez właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, organy administracyjne obu instancji prawidłowo oceniły, że skoro wniosek o zawieszenie postępowania nie został złożony przez stronę, na której żądanie zostało ono wszczęte, ale złożył go właściciel nieruchomości sąsiedniej, to nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 98 § 1 kpa. Przepis ten bowiem wymaga, aby wniosek o zawieszenie postępowania został złożony przez stronę, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Niezależnie od powyższego organy administracyjne obu instancji słusznie ponadto stwierdziły, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą również przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem fakt wszczęcia postępowania przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie jest przy tym sporne, że w sprawie tej nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 97 § 1 pkt 1-3 kpa. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym natomiast nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1559/07 – LEX nr 516077). Rozważając powyższą kwestię Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w sposób należyty wykazało, że w niniejszej sprawie nie występują okoliczności, o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W szczególności słusznie przy tym zauważyło, że już sama okoliczność, iż przepisy prawa wymagają uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 kpa sprawia, że przedmiot tego uzgodnienia nie może zostać uznany za kwestię wstępną uzasadniającą zawieszenie postępowania. Zawieszenie postępowania skutkuje bowiem zasadniczo niedopuszczalnością podejmowania czynności procesowych przez organ administracyjny, w tym przez organ, do którego zwrócono się o uzgodnienie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie też wywodziło w odpowiedziach na skargi, że dla rozstrzygnięcia sprawy lokalizacyjnej nie mają znaczenia wskazywane przez skarżących względy ochrony przyrody. Ewentualne usunięcie drzew kolidujących z planowaną inwestycją będzie bowiem wymagało odrębnej decyzji – zezwolenia na usunięcie drzew – uzyskiwanej po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a decyzja o warunkach zabudowy w żaden sposób nie uprawnia inwestora do dokonania usunięcia drzew z terenu inwestycji. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki pozwalające na zawieszenie postępowania administracyjnego (i to zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu), organy administracyjne prawidłowo odmówiły zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji przy ul. S. [...] we W. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.