II SA/Wr 580/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Ś. Ś., po rozpatrzeniu wniosku K. M. z dnia [...], zezwolił wnioskodawcy na usunięcie drzewa z gatunku jesion, rosnącego na terenie działki nr [...], w obrębie O. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, między innymi, że postępowanie w tej sprawie było zawieszone do czasu zakończenia przed sądem cywilnym postępowania o rozgraniczenie. W związku z powyższą decyzją, A. P. skierował do Burmistrza Ś. Ś. pismo z dnia [...] o treści: "Zaskarżam decyzję gminy która pozwoliła panu K. M. wejść na moją posesję i wyciąć trzydziestoletniego Jesiona. Drzewo nikomu nie zagrażało i w niczym nie przeszkadzało. Proszę o wyjaśnienie, czym kierowano się wydając zgodę na wycięcie". Pismo to zostało zakwalifikowane przez organ pierwszej instancji jako odwołanie i przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. Kolegium również uznało, że przedmiotowe pismo stanowi odwołanie od opisanej na wstępie decyzji i wezwało A. P. do swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi A. P. stwierdził, że drzewo rośnie na należącej do niego działce nr [...]. W tej sytuacji, Kolegium uznało, że oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie jest w stanie zweryfikować twierdzeń A. P. co do jego statusu jak właściciela działki na której rosło objęte zezwoleniem na wycięcie drzewo. Z tego też względu zleciło organowi pierwszej instancji uzupełniające postępowanie dowodowe, pouczając jednocześnie o możliwości obciążenia kosztami stronę tego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Ś. Ś. zawiesił postępowanie w sprawie "wydania decyzji z dnia [...] na usunięcie drzewa gatunku jesion, rosnącego na terenie działki nr [...], obręb O., gm. Ś. Ś.". W zażaleniu na powyższe postanowienie A. P. w piśmie z dnia [...] oświadczył: " Po wycięciu drzewa, w dniu 22 lutego 2016 r. poprosiłem o wyjaśnienie czym się kierowano, wydając zgodę na wejście na moją posesję i wycięcie, zdrowego w niczym nie przeszkadzającego drzewa, rosnącego po około 10 m od końcówek trzech instalacji drenarskich moich działek i około 5 m od granicy z działką sąsiada. Do chwili obecnej nie otrzymałem odpowiedzi, nie ja odwoływałem się do Kolegium Odwoławczego, to Przewodniczący Kolegium Pan S. H. wezwał mnie do udowodnienia, że jestem właścicielem działek na granicy których rosło wycięte drzewo". Wobec zacytowanego oświadczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] wydaną "po zapoznaniu się z treścią pisma A. P. z dnia 22 lutego w treści "zaskarżającego" decyzję Burmistrza Ś. Ś. z dnia 1 lutego 2016 r. w pkt 1 udzielającej K. M. zezwolenia na usunięcie drzewa z gatunku jesion wyniosły, rosnącego na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] (...)" na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że – jak się okazało - wadliwie uznał pismo A. P. z dnia 22 lutego 2016 r. jako odwołanie od decyzji Burmistrza Środy Śląskiej z dnia 1 lutego 2016 r. Stwierdził, że dopiero w wyjaśnieniach zamieszczonych w zażaleniu z dnia 9 maja 2016 r. autor pisma z dnia 22 lutego 2016 r. oświadczył, że było ono prośbą o udzielenie mu informacji co do przyczyn wydania ww. zezwolenia - której jeszcze nie otrzymał. Zdaniem organu, w tym piśmie A. P. wyraźnie oświadczył, że nie odwoływał się do Kolegium i zasugerował, że postępowanie odwoławcze prowadzone było z urzędu. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że skoro A. P. nie odwoływał się od decyzji Burmistrza z dnia [...], to wszczęte postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie w całości decyzji Kolegium i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że jego pismo z dnia [...] w swojej istocie nie było odwołaniem a ponadto, że nie wykazał swojego interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi podał, że nie zgadza się z umorzeniem postępowania odwoławczego oraz oświadczył, że wymienione wyżej pismo, było odwołaniem od decyzji Burmistrza Ś. Ś. z dnia [...] Stwierdził, że jego zamiarem – co nadal podtrzymuje - było odwołanie się od tej decyzji, którą uważa za krzywdzącą, naruszającą prawo i jego żywotne interesy. Oczekiwał, że organ II instancji zajmie się sprawą w sensie merytorycznym. Na żądanie Kolegium udowodnił też swój interes prawny i faktyczny. Zdaniem skarżącego umorzenie postępowania, to tylko pretekst by sprawy nie rozpoznawać merytorycznie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Organ zwrócił uwagę, że skarżący na różnych etapach postępowania – w zależności od okoliczności – zmienia zdanie co do charakteru swojego podania z dnia [...] Zdaniem Kolegium, skoro skarżący raz oświadczył, że się nie odwoływał, to nie może skutecznie wycofać się z tego oświadczenia, w ten sposób, że złoży kolejne oświadczenie, przeciwne do poprzedniego. Mając powyższe na uwadze, umorzono postępowanie odwoławcze. Podczas rozprawy skarżący podtrzymał skargę wraz z zawartą w niej argumentacją. Uczestnik postępowania wniósł zaś o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.", kontrolując działalność administracji publicznej sądy stosują środki określone w ustawie. Według art. 145 § 1 u.p.p.s.a w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Dodać należy, że z mocy art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ale związany jest granicami sprawy w której rozstrzyga. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd orzekający uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Objęta kontrolą decyzja organu odwoławczego stanowi o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości tego postępowania z przyczyn przedmiotowych. Kolegium stwierdziło bowiem, że na skutek wadliwej oceny pisma skarżącego z dnia [...], dokonanej na wstępnym etapie postępowania i uznania go za odwołanie od decyzji Burmistrza Ś. Ś. z dnia [...] zezwalającej na wycięcie drzewa, wszczęło postępowanie odwoławcze bez wymaganego prawem odwołania. Do takiego wniosku doprowadziły organ odwoławczy stwierdzenia zawarte w piśmie z dnia [...], w których Kolegium dopatrzyło się oświadczenia skarżącego, że ww. pismo z dnia [...] nie było odwołaniem od decyzji ale prośbą o udzielenie mu informacji co do przyczyn wydania zezwolenia. Strona skarżąca zdecydowanie zaś zaprzecza takim stwierdzeniom oświadczając, że pismo z dnia [...] było odwołaniem od decyzji. Zamiarem skarżącego, który nadal podtrzymuje, było właśnie odwołanie się od decyzji Burmistrza w celu merytorycznego zajęcia się sprawą przez organ wyższego stopnia. Uwzględniając wynikające z akt sprawy okoliczności faktyczne sprawy, Sąd uznał, że dokonaną przez Kolegium kwalifikację pisma z dnia [...] w związku z treścią pisma z dnia [...] należy uznać za przedwczesną i naruszającą art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Oceniając, czy sporne pismo z dnia 22 lutego 2016 r. stanowiło odwołanie od decyzji Burmistrza, w pierwszym rzędzie należało bowiem uwzględnić, że zawarta w art. 15 k.p.a. ogólna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, znajduje swoje źródło w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który przyznaje prawo do zaskarżenia decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Regulacja konstytucyjna nakazuje zaś odrzucić formalistyczną wykładnię przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, która z uchybień formalnych czynności procesowej strony wywodzi ograniczenie prawa odwołania. Takie ograniczenie prawa odwołania można wyprowadzić tylko, jeżeli czynność procesowa jednostki, według obowiązujących przepisów prawa nie może zostać zakwalifikowana jako czynność procesowa wniesienia odwołania (por. NSA w wyroku z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1390/10, CBOSA nsa.gov.pl). Również Kodeks postępowania administracyjnego, przyjmując zasadę ogólną dwuinstancyjności postępowania nie wprowadza formalizmu procesowego czynności wniesienia odwołania co do treści. Z art. 128 k.p.a. wynika, że wystarczającym elementem materialnym jest wyrażenie niezadowolenia z decyzji, chyba że przepisy szczególne wprowadzają w tym zakresie inne wymagania. Jeżeli więc w sprawie prowadzone jest postępowania administracyjne zakończone decyzją, to dokonanie przez jednostkę czynności wyrażającej niezadowolenie z tej decyzji, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyjaśnienia treści takiej czynności jednostki. W efekcie, na organie ciąży obowiązek dokonania kwalifikacji tej czynności, a następnie podjęcia jej rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie Kolegium kwalifikując pismo A. P. z dnia [...], nie miało pierwotnie wątpliwości, że stanowi ono odwołanie od decyzji Burmistrza zezwalającej na usunięcie drzewa. Skarżący wyrażał bowiem niezadowolenie z decyzji i ją kwestionował, o czym świadczy zdanie: "zaskarżam decyzję Gminy która pozwoliła wejść panu K. M. na moją posesję i wyciąć trzydziestoletniego jesiona". Kwestionując decyzję domagał się także wyjaśnienia, czym kierowano się wydając zezwolenie. Treść pisma w sposób oczywisty wykazuje niezadowolenie skarżącego z decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzewa i potwierdza, że nie zgadzał się on z tym rozstrzygnięciem. Co istotne, pismo to, złożone zostało w terminie do wniesienia odwołania. Powyższe, przemawia zatem za przyjęciem – jak na wstępie uczyniło to Kolegium - że omawiane pismo stanowi odwołanie od ww. decyzji. Również w ocenie Sądu, charakter zgłoszonego w omawianym piśmie żądania wskazywał, że stanowi ono odwołanie i nie uzasadniał potrzeby podejmowania dodatkowych czynności z udziałem strony dla jego wyjaśnienia. Trafnie zatem Kolegium podjęło dalsze czynności procesowe konieczne dla zbadania dopuszczalności odwołania pod względem podmiotowym (legitymacja skarżącego do wniesienia odwołania). Prawidłowość kwalifikacji pisma z dnia [...] potwierdzało także zachowanie skarżącego, stanowiące reakcję na czynności wyjaśniające podjęte przez organ odwoławczy dla zbadania jego legitymacji procesowej. A. P. aktywnie reagował bowiem na kierowane do niego wezwania i nie kwestionował prowadzonego postępowania odwoławczego. Dopiero w zażaleniu z dnia [...] zawarł oświadczenie, które mogło wzbudzić wątpliwości co do tego, czy istotnie intencją strony było wniesienie odwołania a przynajmniej, czy podtrzymuje wolę kontynuowania postępowania odwoławczego. W tej sytuacji, wobec zawarcia w piśmie z dnia [...] oświadczeń w brzmieniu: "Po wycięciu drzewa, w dniu [...] poprosiłem o wyjaśnienie czym kierowano się wydając zgodę na wejście na moją posesję" i dalej: "nie ja odwoływałem się do Kolegium Odwoławczego" pozostających w istocie, w sprzeczności z oświadczeniami zawartymi w piśmie z dnia [...], organ winien podąć czynności dla wyjaśnienia, jaka jest rzeczywista wola strony co do zainicjowanego pismem z dnia [...] postępowania odwoławczego. Oba ww. pisma stanowią podania w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu jednym z koniecznych elementów podania jest zaś określenie przez stronę żądania z jakim zwraca się ona do organu. Spełnienie tego, jak też innych wymagań minimalnych co do danych, które musi zawierać podanie (wskazanie osoby, od której pochodzi i jej adresu oraz podpis) z jednej strony urzeczywistnia zasadę ograniczonego formalizmu postępowania administracyjnego, z drugiej zaś, umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny, czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej (strony lub uczestnika postępowania) a także, czy żądanie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji przez organy administracji. Zachowanie tych wymagań ma doniosłe znaczenie w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ przeprowadza formalną i procesową ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej, co jednak nie oznacza, że na późniejszych etapach postępowania nie muszą być one zachowane. W literaturze przedmiotu jak też w orzecznictwie nie budzi w związku z tym wątpliwości, że w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości (ze względu na zredagowanie go w sposób niezręczny, niejasny, nieczytelny czy też wręcz sprzecznie ze wcześniejszym żądaniem) organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej - wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym zaś, jaki charakter ma pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Za trafną w aspekcie rozpoznawanej sprawy można uznać tezę zawartą w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 510/08- LEX nr 477246: "1. Dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. 2. Jeżeli żądanie strony jest uznawane za niewystarczająco precyzyjne, czy też niewłaściwie sformułowane, to obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest wezwanie (przed wydaniem decyzji) do usunięcia występujących zdaniem organu braków lub nieścisłości w sformułowaniu żądania, z informacją o przyczynach prezentowanej oceny wniosku w świetle obowiązującego prawa i pouczeniem, o konsekwencjach takiego stanu rzeczy w razie niezastosowania się do wezwania organu przy rozstrzyganiu sprawy". Również Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza w swoim orzecznictwie, że omówiona wcześniej reguła powinna znaleźć zastosowanie zawsze, gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05, CBOSA, nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzenie, że wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby od której podanie pochodzi. Postępowaniu temu, towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie tej osoby o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ na podstawie art. 9 k.p.a., ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie - wobec wykluczających się oświadczeń zawartych w wymienionych wcześniej pismach – powstały wątpliwości co do rzeczywistej woli skarżącego w kwestii zainicjowanego postępowania odwoławczego. W takiej sytuacji, Kolegium nie było uprawnione do samodzielnego uznania, że ze względu na cytowany wcześniej fragment pisma z dnia [...], skarżący nie złożył odwołania. Kwestia ta, w świetle oświadczenia zawartego w podaniu z dnia [...] oraz późniejszego zachowania skarżącego w toku prowadzonego przez Kolegium postępowania, nie jawiła się jako jednoznaczna i oczywista. Tym samym wymagała wyjaśnienia z udziałem skarżącego. Organ powinien wezwać stronę do wyjaśnienia, jakie znaczenie należy przypisać pismu z dnia [...] w omawianym fragmencie. W szczególności ustalenia wymagało czy zawarte w tym piśmie oświadczenie oznacza, tak jak przyjęto w zaskarżonej decyzji, że skarżący nigdy nie składał odwołania – nie było to bowiem jego wolą (czemu jednak jak już zauważono zdają się przeczyć podejmowane przez niego czynności procesowe oraz wyraźna treść pisma z dnia [...]), a pismo z dnia [...] stanowić miało tylko wystąpienie o udzielenie informacji. W konsekwencji, pomimo istotnej wątpliwości co do rzeczywistej woli strony oraz wbrew wskazanym wyżej regułom wynikającym z art. 63 § 2 i art. 7-9 k.p.a., organ II instancji nie ustalił z udziałem skarżącego charakteru wniesionego przez niego podania z dnia [...]. Z tego też względu, decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego opartą na samodzielnym uznaniu przez Kolegium, że ww. pismo nie stanowiło odwołania, uznać należało co najmniej za przedwczesną i wydaną bez należytego ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, tj. żądania strony. Powyższe prowadzi do konstatacji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasad ogólnych zawartych w art. 7 – 9 k.p.a, które jak trafnie stwierdzono w orzecznictwie są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i dla organów administracji są wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Przepis art 7 k.p.a. jest bowiem nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ "do załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą (wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 54). W piśmiennictwie również zwrócono uwagę, że zasady proceduralne obowiązują we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i we wszystkich jego instancjach. Organy administracji publicznej są zobowiązane do ich współstosowania z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które pozostają w merytorycznym i funkcjonalnym związku z jedną lub kilkoma zasadami (A.Wróbel, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz s. 111). Odstąpienie od czynności zwrócenia się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania stanowiło naruszenie ww. przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92, CBOSA, nsa.gov.pl). Dokonanie przez Kolegium samodzielnej oceny wykluczających się oświadczeń strony, mogło bowiem prowadzić do ustalenia żądania strony niegodnego z jego rzeczywistą wolą. Potwierdza to, treść skargi z której wynika, że pismo z dnia [...] stanowiło odwołanie a wolą skarżącego – nadal podtrzymywaną – było zaskarżenie decyzji organu gminy w trybie odwoławczym. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają z wywodów zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Kolegium uwzględniając wymogi wynikające z art. 7-9 k.p.a. wyjaśni - przy udziale strony skarżącej - w sposób nie budzący wątpliwości czy w związku z przywoływaną wcześniej treścią pisma złożonego w dniu [...] pismo strony z dnia [...] stanowi odwołanie od decyzji. W zależności od stanowiska skarżącego Kolegium podejmie dalsze odpowiednie czynności procesowe . Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c u.p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach podstawę znalazło zaś w art. 200 ww. ustawy.