II SA/Wr 587/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia... w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działu VII "Wyszczególnienie zmiany studium opracowanej na podstawie uchwały Nr XX/85/11 Rady Miejskiej w Ś. z dnia ...roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ś." Rozdział 2 "Ustalenia wynikające ze zmiany studium" ustęp 2.7 litera c ujednoliconego tekstu studium, stanowiącego załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Ś.na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działu VII rozdział 2 ustęp 2.7c ujednoliconego tekstu studium, jako naruszającej art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 32 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji. Skarżący wskazał, że kompetencja do stanowienia prawa musi wynikać z przepisów rangi ustawowej, a uchwalone przepisy nie mogą modyfikować przepisów wyższej rangi lub pozostawać z nimi w sprzeczności. W tym przypadku norma kompetencyjna wynika z art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i art. 10 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. W zaskarżonym przepisie organ ustanowił obowiązek stron procesu budowalnego, już unormowany ustawowo, co narusza zasady sporządzania studium. Organ przekazał skargę do sądu administracyjnego, zaś kilkakrotnie ponaglany o złożenie odpowiedzi na skargę dołączył jedynie pisma wyrażające aprobatę dla wniosków skargi bądź zawierające twierdzenie, że rada gminy nie znała przesłanek prawnych uchwały, lecz kierowała się pozytywną opinią radcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według zaskarżonej części uchwały ,,W przypadku odnalezienia podczas prowadzenia prac ziemnych obiektów archeologicznych, należy niezwłocznie powiadomić właściwy Urząd Ochrony Zabytków, celem określenia warunków dopuszczających do realizacji inwestycji w zakresie ochrony archeologicznej o ile taki obowiązek wynika z przepisów odrębnych". Przystępując do oceny legalności aktów planistycznych gminy, do których należy studium oraz plan miejscowy, należy z jednej strony pamiętać o istotnych różnicach charakteru prawnego tych aktów, gdyż studium to akt kreujący politykę przestrzenną gminy, niemający mocy powszechnie obowiązującej (art. 9 ust. 5, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), który powinien mieć charakter ogólny, często wielowariantowy i nie regulować szczegółowo materii zastrzeżonej dla planu (art. 15, art. 16 u.p.z.p.) jak to wynika z art. 10 u.p.z.p., z drugiej zaś o zbieżności kryteriów legalności tych aktów. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) nieważność uchwały rady gminy w całości lub części będzie następstwem naruszenia zasad sporządzania studium (lub planu miejscowego), istotnego naruszenia trybu sporządzania oraz naruszenia właściwości organów. Zasady obejmują przede wszystkim reguły dotyczące formułowania treści uchwały. Należy pamiętać, że niezależnie od pozostawania uchwały w sprawie studium poza katalogiem konstytucyjnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87, art. 94 Konstytucji), działalność gminna w każdym aspekcie jest podporządkowana prawu (art. 7 Konstytucji). Podstawową zasadą stanowienia każdej uchwały jest zatem wymóg zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, przede wszystkim z ustawą. Dlatego tzw. prawo wewnętrzne również podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji), objęte jest nadzorem nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.) a w końcu kontrolą konstytucyjności (por. art. 93 i 188 Konstytucji odnośnie aktów Rady Ministrów i centralnych organów państwowych, art. 171 Konstytucji w związku z art. 85 i nast. u.s.g.).Przy formułowaniu uchwał mających znaczenie wewnętrzne należy pomocniczo korzystać z reguł dotyczących prawotwórczych aktów lub innych form aktów wewnętrznych (Zasady techniki prawodawczej Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 – patrz § 133 – 141 Zasad). Jak wynika z tych przepisów niewątpliwie akty o charakterze wewnętrznym są aktami normatywnymi. Zawarte w nich normy wyznaczają zachowania powtarzalne i są wiążące dla jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je uchwalił. Normy te nie mogą więc regulować, chociażby pośrednio obowiązków podmiotów zewnętrznych bądź upoważniać adresata aktu do wpływania na ich zachowania. Wymaga przypomnienia, że dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały o charakterze wewnętrznym została ograniczona czasowo, do upływu jednego roku od jej podjęcia, po tym zaś okresie sąd jedynie orzeka o jej niezgodności z prawem, co powoduje utratę mocy prawnej uchwały dopiero po uprawomocnieniu się takiego wyroku (art. 94 u.s.g.). Jak zaznaczono, wstępnym warunkiem ważności aktu wewnętrznego jest zawarcie w ustawie upoważnienia do jego wydania. W odniesieniu do tematyki ochrony zabytków w studium podstawę ustawową stanowi art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. (w studium określa się obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej). Jak trafnie wskazał skarżący zasady ochrony zabytków powinny nawiązywać do art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków oraz zawierać reguły o charakterze materialnoprawnym. Z cech aktu wewnętrznego, o których była mowa, wynika niewątpliwie, że treść studium nie powinna wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego, ale ponadto zawierać nakazów kierowanych do podmiotów zewnętrznych. Wymóg zgodności z ustawami spełniony jest wówczas, gdy akt normatywny podustawowy nie powtarza chociażby unormowań ustawowych. Tym bardziej, oprócz zakazu powtórzeń, akt taki nie powinien przeinaczać norm ustawowych, a także ich uzupełniać lub w inny sposób popadać z nimi w sprzeczność. Studium wyznacza kierunki a niekiedy treść unormowań przyszłego planu miejscowego. Plan ten również nie mógłby legalnie regulować procesowych powinności uczestników procesu budowlanego. Kontrolowany przepis wymusza zawarcie w planie miejscowym przepisu sprzecznego z ustawą, przez co sam organ stwarza sobie problem konfliktu między art. 9 ust. 4 u.p.z.p. a wymogami legalności planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi trafnie omówiono unormowania wynikające z art. 32 ustawy o ochronie zabytków, których organ nie mógł ponownie regulować w studium, ponadto adresując kontrolowany przez sąd przepis do organu niepodporządkowanego radzie gminy i zawierając w nim niedopuszczalne odesłanie do ,,odrębnych przepisów". Dlatego i zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzeczono jak w sentencji. PM 10.12.2012 r.