II SA/Wr 587/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Władysław Kulon, sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania I. oddala skargę w całości; II. przyznaje radcy prawnemu K.K. kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych w tym 23 % VAT od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Decyzją z dnia [...] r. organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty G. z dnia [...] r. odmawiającą wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ustalającego granice gospodarstwa oraz jego szacunek, które otrzymał P.B. aktem nadania z dnia 18 grudnia 1947 r. – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu na wstępie organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania. Było istotne, że tut. Sąd oddalając wyrokiem II SA/Wr 538/13 skargę na odmowę wszczęcia postępowania, zalecił w uzasadnieniu tego wyroku wszczęcie postępowania z urzędu i zawarł w nim oceny prawne. W postępowaniu wszczętym z urzędu organ pierwszej instancji wydał decyzje odmowne, które na skutek odwołań były uchylane z powodu braków postępowania wyjaśniającego oraz nie wykonywania wskazań i ocen zawartych w powołanym wyroku. W szczególności organ omówił stan sprawy i treść decyzji pierwszej instancji z dnia [...] r. i z dnia [...] r. oraz decyzji odwoławczych z dnia [...] r. i [...] r. W tej ostatniej decyzji organ zalecił analizę zawartości ksiąg wieczystych i akt osiedleńczych obejmujących działki mogące wchodzić w skład nadanego gospodarstwa rolnego lub z nim sąsiadujące oraz przesłuchać świadków po okazaniu im ujawnionych dokumentów, co pozwoli na ustalenie granic i składników gospodarstwa. Obecnie organ pierwszej instancji ponownie stwierdził niemożność dokonania ustaleń pozwalających na stosowanie art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. (Dz. U. Nr 46, poz. 340). Kolejno organ obszernie omówił treść odwołań złożonych przez A.S., J.B. i L.K.. W odwołaniu szczegółowo przedstawiono uchybienia procesowe organu pierwszej instancji w postępowaniu wyjaśniającym. Odwołująca się z kolei kwestionowała samo wszczęcie postępowania i podważała moc prawną sprostowania aktu nadania. Twierdziła, że sprawa nie dotyczy A. S., który jest zstępnym drugiej żony P. B.. Jest natomiast zainteresowana uzyskaniem odszkodowania za bezprawnie odebrane gospodarstwo rolne. Podważała również wiarygodność świadków i niektórych dokumentów. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ na wstępie wskazał, że na decyzję z dnia [...] r. złożono skargę, do tej pory nie rozpoznaną przez tut. Sąd (sygn. akt II SA/Wr 6/16). Następnie omówił stan prawny wynikający z art. 25 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279) i przepisów art. 26, art. 27 i art. 31 tego dekretu oraz przepisów art. 2 ust. 1, art. 3, art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 cyt. dekretu z 1951 r. Organ przypomniał treść ocen prawnych i wskazań zawartych w wyroku II SA/Wr 538/13. Ustalenie, że małżonkowie M. i P.B. w dniu 7 września 1951 r. posiadali i prowadzili nadane w 1947 r. gospodarstwo rolne, oznacza nabycie przez nich prawa własności tego gospodarstwa z mocy art. 2 ust. 1 dekretu z 1951 r. Wszczęte z urzędu postępowanie zmierza do potwierdzenia tego nabycia w określonych orzeczeniem granicach. Orzeczenie to nie tworzy więc prawa własności, które już powstało z mocy prawa. Według aktu nadania z dnia 9 października 1947 r. nadane zostało gospodarstwo rolne we wsi J. nr 26 o powierzchni 6, 98 ha. Następnie orzeczeniem Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w G. z dnia 6 grudnia 1950 r. sprostowano akt nadania przez zmianę powierzchni gospodarczej na 2,93 ha. W protokole oszacowania gospodarstwa z dnia 12 grudnia 1950 r. wymieniono grunty orne 2,56 ha i łąki 0,73 ha (łącznie 2,93 ha) dom mieszkalny, chlew i szopę oraz podano wartość tych składników obliczoną według przepisów § 17-20 rozporządzenia z dnia 22 listopada 1947 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 471). W związku z tym również organ stwierdził, że nastąpiło uwłaszczenie P. B. jako posiadacza nadanego gospodarstwa rolnego. Uściślenie przedmiotu nadania następuje w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania, które powinno uwzględniać, że zgodnie z art. 3 dekretu własność gospodarstw rolnych podlega dziedziczeniu, zaś zasięg tego prawa uzależniony był od ustalenia przedmiotu faktycznego władania ziemią. Organ wyraził ocenę, że akt nadania (w sprostowanym brzmieniu) zachował moc prawną i jest wiążący w nin. sprawie. Według organu w I instancji po raz kolejny nie zostało uwzględnione wiążące stanowisko prawne tut. Sądu. Organ przedstawił cytat z uzasadnienia wyroku, w którym Sąd nakazał rozważenie znaczenia okoliczności utraty prawa własności gospodarstwa rolnego w latach 60-tych i być może nadania go innym osobom, ponadto prawidłowe ustalenie kręgu stron oraz uwzględnienie szczególnych przepisów o dziedziczeniu gospodarstw rolnych. Organ zwrócił uwagę, że skutki orzeczenia TK sygn. P 4/99 powstały 14 lutego 2001 r. i do tego dnia obowiązywały specjalne zasady dziedziczenia, w tym w dniu śmierci M.B. (13 lutego 1984 r.) i P.B. (23 lipca 1997 r.). Nie można więc w sposób pewny ustalić kręgu stron sprawy, dopóki nie uzyska się dokumentów ustalających spadkobierców tych osób w zakresie masy spadkowej obejmującej gospodarstwo rolne. Organ podniósł ponadto, że gospodarstwo to nie miało założonej księgi wieczystej. Należało więc w księgach wieczystych (dokumentach ksiąg) poszukiwać nie ujawnienia prawa własności B., lecz oznaczenia działek mogących wchodzić w skład nadanego gospodarstwa. Rozprawa administracyjna, przesłuchanie świadków i konfrontowanie ich z dokumentacją sprawy powinny pozwolić na ustalenie położenia i granic nadanego gospodarstwa oraz aktualnej numeracji działek. Pozwoli to ponadto na ujawnienie innych jeszcze podmiotów będących stronami. Dotyczyły tego wskazania zawarte w wyroku tut. Sądu. Organ nie mógł więc podzielić zapatrywania pierwszej instancji, jakoby niemożliwe było dokonanie ustaleń faktycznych przydatnych do rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to również ustalenia numeracji domu, początkowo oznaczonego nr 26. Organ pierwszej instancji jako prowadzący ewidencję gruntów powinien wiedzieć o przekształceniach klas gruntów i podjąć próbę ustalenia przyczyn, dla których aktualna klasyfikacja gruntów mogących niegdyś wchodzić w skład gospodarstwa jest odmienna od zapisanej w dokumentach źródłowych. Wbrew wskazaniom wyroku sądowego w pierwszej instancji nie dociekano, kto nabył składniki gospodarstwa, jak się zmieniała numeracja działek i ich powierzchnia, przy wykorzystaniu dokumentów ksiąg wieczystych i akt osiedleńczych dla M.B. i A.Z.. Nie przesłuchano wszystkich osób. Nie dokonano oceny materiału dowodowego prowadzącej do poczynienia ustaleń przez organ. Nadal zatem nie zgromadzono pełnego materiału dowodowego, zaś dotychczasowe czynności w postepowaniu wyjaśniającym zostały dokonane nieumiejętnie. Organ pierwszej instancji powinien ponadto rozważyć skutki prawne dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (obecnie Dz.U. z 1959 r. nr 14, poz.78) w zakresie dot. gospodarstw opuszczonych. Konieczność tego wynika z dotychczas przeprowadzonych dowodów z zeznań lub oświadczeń wysłuchanych osób. Dotychczasowe oceny organu pierwszej instancji były w tym zakresie przedwczesne, jako ograniczone do następstw opuszczenia gospodarstwa przez P. B., a przecież pozostały w nim jego żona M. i dzieci. Gospodarstwo nadane na rzecz P. B. w czasie trwania małżeństwa było składnikiem majątku dorobkowego. Wynika to z orzecznictwa Sądu Najwyższego i stanowiło treść jednej z ocen prawnych tut. Sądu. Jedynie w przypadku ustalenia, że przed dniem 28 kwietnia 1955 r. także i M.B. opuściła gospodarstwo, zasadna byłaby decyzja odmowna. Pojęcie opuszczenia gospodarstwa wyjaśnia rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1961 r. i wyrok NSA IV SA 275/02. Organ podkreślił w końcu, że twierdzenia i zarzuty uczestniczki postępowania nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Odwołując się ponadto bezzasadnie kwestionowali obecnie akt sprostowania aktu nadania. Ogólnie organ podkreślił aktualność wszystkich dotychczasowych zaleceń zawartych w dotychczasowych decyzjach odwoławczych. Nadal aktualny jest postulat, aby w pierwszej instancji nie tylko zgromadzono pełny materiał dowodowy, ale ponadto dokonano jego poprawnej procesowo oceny, czego ponownie zabrakło. Uzasadniało to stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wobec istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący J. B. kwestionował uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne było sprostowanie aktu nadania. Nastąpiło naruszenie przepisów w dziedziczeniu gospodarstw rolnych oraz prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Uczestnik postępowania w piśmie procesowym wniósł o przeprowadzenie przez Sąd postępowania dowodowego w celu dokonania ustaleń mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Skarżący dołączył zaś wydaną w pierwszej instancji kolejną decyzję odmowną oraz opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii dotyczącą możliwości wznowienia znaków graficznych określonych działek wydaną w sprawie o rozgraniczenie. Ustanowiony dla skarżącego radca prawny w piśmie procesowym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wiadomo stronom oraz Sądowi z urzędu, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Wr 6/16 tut. Sądu oddalił skargę skarżącego w nin. sprawie na poprzednią decyzję odwoławczą SKO z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że "Przedmiotem zaskarżenia była decyzja o charakterze kasacyjnym, tzn. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przepisie tym wyraźnie zatem wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po pierwsze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. , sygn. akt II OSK 2279/13). W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do dokonania oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, Sąd uznał, że wydając ją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie naruszyło przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż organ I instancji prowadził postępowanie z pominięciem danych wynikających z dokumentów źródłowych, w tym ksiąg wieczystych, prowadzonych dla nieruchomości składających się z działek, które uprzednio wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. i M. B.. Słusznie zauważono także, iż przedmiotem analizy winny zostać poddane także akta osiedleńcze osób, które mocą stosownych decyzji (aktów nadania, orzeczeń o wykonaniu aktu nadania) bądź innych dokumentów stały się właścicielami (posiadaczami) przedmiotowych działek. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, w części rozminęło się więc z jego istotą, którą jest ustalenie działek wchodzących w skład nadanego P.B. gospodarstwa rolnego. Zasadnie zarzucono również, że organ I instancji po raz kolejny nie uwzględnił wiążącego go stanowiska WSA we Wrocławiu, zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 538/13. Trafnie oceniono także słuszność podniesionych w odwołaniu zarzutów A.S. sprowadzających się do twierdzenia o niedociekaniu przez Starostę prawidłowego wyjaśnienia szeregu okoliczności faktycznych, co pozwoliło na stwierdzenie, że w sprawie nie został zgromadzony pełny materiał dowodowy, zaś w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji nie odwołał się do reguł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia i przekonywania. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Kolegium, iż decyzja Starosty z dnia [...] r. była istotnie wadliwa przede wszystkim z uwagi na błędną ocenę stanu faktycznego, co ma przesądzające znaczenie dla sprawy wydania orzeczenia o wykonaniu powyższego aktu nadania. Nie można na zakończenie nie wspomnieć, iż Starosta G., nie czekając na prawomocność zaskarżonej decyzji Kolegium, kontynuował postępowanie w wyniku czego wydał kolejną decyzję odmowną. Z opisanych powyżej względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie wynagrodzenia radcy prawnego oparto na przepisach art. 250 § 1 u.p.p.s.a. oraz § 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1805)". W nin. sprawie nie ma potrzeby uzupełnienia tego wywodu, którego treść Sąd w pełni podtrzymuje. Wymaga dodatkowo wskazania, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W decyzji kasacyjnej organ nie zawiera wiążących dla pierwszej instancji ocen materialnoprawnych, bowiem nie ma do tego podstaw. Z kolei Sąd akceptując decyzję wskazującą na przedwczesność rozstrzygania sprawy, również nie zawiera w uzasadnieniu ocen prawnych możliwych do poczynienia dopiero w oparciu o pełny materiał dowodowy, po wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych okoliczności przez organy. W nin. Sprawie nie występują ponadto dodatkowe zagadnienia prawne, nierozstrzygnięte w dotychczasowych wyrokach. Wymaga powtórzenia, że naruszenie przez pierwszą instancję art. 153 p.p.s.a. oraz wykazanie przez organ przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, w pełni uzasadniało uznanie jej za nienaruszającą prawa. Wbrew pełnomocnika skarżącego organ przedstawił podstawowe fakty niewyjaśnione w pierwszej instancji, strony zaś nadal mogą w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przedstawić dalsze przytoczenia faktyczne i wnioski dowodowe. Z tych wszystkich przyczyn orzeczono jak w sentencji.