II SA/Wr 589/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi A we W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta Ż z dnia [...] r. ([...]) i decyzji Burmistrza Miasta Ż z dnia [...] r. ([...]); II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta Ż decyzją z dnia [...] r. wydaną po rozpatrzeniu wniosku złożonego w imieniu A SA O G N we W, na podstawie art. 95 ust. 8 i art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w I oraz granice utworzonych w wyniku tego podziału działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że celem podziału było wydzielenia działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę powiatową i działek nr [...] i [...] z przeznaczeniem na cele komercyjne. Następnie decyzją z dnia 22 września 2010 r. Burmistrz Miasta Ż na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił podstawę prawną decyzji z dnia [...] r. w ten sposób, że nadał jej brzmienie: " na podstawie art. 95 ust.8, art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami....". Ponadto przedmiotową decyzją dokonano zmiany uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. wskazując, że "podział wykonano w celu wydzielenia działki pod drogę publiczną (powiatową) o nr [...], która zostanie przekazana Starostwu Powiatowemu w Ś na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Postanowieniem z dnia 8 lutego 2011 r. Burmistrz Miasta Ż – po rozpatrzeniu wniosku Starosty Powiatu Ś - wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 14 września 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...], zmienionej następnie decyzją z dnia 22 września 2010 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości wszczęte zostało na wniosek A SA jako instytucji sprawującej trwały zarząd przedmiotową nieruchomością. Celem podziału było wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną, która na mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przekazana została na rzecz Starosty Powiatu Ś. Tym samym Starosta stał się stroną niniejszego postępowania, która nie została jednak poinformowana o toczącym się postępowaniu podziałowym. W takiej sytuacji zaistniały podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia 7 marca 2011 r. Burmistrz Miasta Ż - po wznowieniu postępowania - uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] zmienioną następnie decyzją z dnia 22 września 2010 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 155 k.p.a. Na uzasadnienie podano natomiast, że powyższa decyzja wydana została w związku z faktem wznowienia postępowania na wniosek Starosty Powiatu Ś, który jako strona postępowania został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu podziałowym i który wnioskował o uchylenie w wyniku wznowienia przedmiotowych decyzji. Następnie decyzją z dnia 5 kwietnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 95 pkt 8, art. 96 ust. 1, art. 9 ust. 1 i art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami Burmistrz zatwierdził projekt podziału działki nr [...] oraz granice nowo utworzonych działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Podziału dokonano w celu wyodrębnienia geodezyjnego czterech działek z którymi związane są plany inwestycyjne A SA. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik A SA zarzucając organowi pierwszej instancji pominięcie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że niniejsze postępowanie podziałowe wszczęte na wniosek A SA prowadzone było w celu wydzielenia części nieruchomości zajętej – zgodnie z postanowieniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na drogę publiczną: drogę powiatową. Tymczasem w wyniku wznowienia postępowania organ wydał decyzję orzekającą o istocie sprawy przyjmując niewłaściwą podstawę prawną i pomijając art. 98 ust. 1 ustawy. Pominięto również zebrany w toku postępowania materiał dowodowy oraz ustalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium w W zaskarżoną obecnie decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 95 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Motywując swoje stanowisko Kolegium zwróciło uwagę na niedopuszczalną praktykę dokonywania przez organ pierwszej instancji czynności pozaprocesowych. Strona złożyła bowiem wniosek o podział nieruchomości wchodzącej w skład terenów zamkniętych, niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. Taki wniosek mógł być złożony jedynie na podstawie art. 95 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel podziału nie wynika jednak wprost z wniosku, zatem określony przez organ na podstawie posiadanej wiedzy pozaprocesowej. Zdaniem Kolegium dyskusyjna jest również zmiana ostatecznej decyzji przez uzupełnienie jej podstawy prawnej. Wreszcie organ zauważył, że wydanie – po wznowieniu postępowania – decyzji na raty, tj. najpierw uchylenie decyzji ostatecznej a po pewnym czasie wydanie nowej decyzji orzekającej o istocie sprawy, nie jest zgodne z art. 151 § 1 k.p.a. Według tego przepisu uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji powinno nastąpić łącznie. Zaistniałe uchybienie – zdaniem Kolegium – nie może być jednak kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, gdyż w znacznej mierze następowało to za zgodą strony. Oceniając decyzję pod względem merytorycznym Kolegium za bezsporne przyjęło, że objęta podziałem działka znajduje się na terenach zamkniętych – co wprost wynika z wypisu z rejestru gruntów. Tym samym jej podział – abstrahując od jego celu – może nastąpić niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 95 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inną podstawą podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego jest wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji drogi publicznej tj. art. 95 pkt 6. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie przedstawił jednak decyzji o objęciu działki nr [...] decyzją o lokalizacji drogi powiatowej. Z akt nie wynika również aby przedmiotowa działka objęta była uchwałą Rady Powiatu Ś podjętą na podstawie art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych o zaliczeniu do dróg powiatowych. Nie było zatem podstaw do stosowania art. 95 pkt 6. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w przepisie tym chodzi o części nieruchomości przewidziane na drogi publiczne na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dołączonego do akt sprawy wypisu z aktualnie obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego wynika, że obszar działki nr [...] przewidziany jest na drogę wewnętrzną. Po przeprowadzeniu analizy zapisów ustawy o drogach publicznych w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium wywiodło, że władztwo planistyczne gminy nie uprawnia jej do samodzielnego decydowania o przebiegu planowanych dróg powiatowych, gdyż kwestie te pozostają w kompetencji powiatu. Wobec powyższego kwestionowaną odwołaniem decyzję uznano za prawidłową. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do WSA wniósł pełnomocnik A SA zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przejawienie inicjatywy dowodowej w zakresie ustalenia celu podziału działki [...]i odmowę uznania, że podział następuje dla wydzielenia działki pod drogę publiczną, w sytuacji, gdy z powołanej przez stronę podstawy prawnej wniosku, a w szczególności z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również z załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjnej wynikał taki cel podziału. Postawiono również zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, mimo, że podział działki niewątpliwie miał nastąpić w celu wydzielenia części działki pod drogę publiczną; art. 95 pkt 8 ww. ustawy przez jego niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że podział działki nr [...] znajdującej się na obszarze zamkniętym może nastąpić niezależnie od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że wydzielona pod drogę część działki nr [...] jako stanowiące połączenie siedzib Gminy Ż i Gminy M, stanowić będzie drogę powiatową. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę która była przedmiotem postępowania i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje więc przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm – zwana w dalszej części u.p.p.s.a). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Dla podjętego rozstrzygnięcia istotne znaczenie ma fakt, że wskazane w sentencji wyroku orzeczenia podjęte zostały po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Taki wniosek wypływa z analizy przedstawionych sądowi akt sprawy oraz z treści samych decyzji – w szczególności zaś z ich uzasadnień. Zaznaczyć trzeba, że pomimo oczywiście wadliwego wskazania przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 7 marca 2011 r. jako podstawy rozstrzygnięcia art. 155 k.p.a., nie budzi wątpliwości Sądu, że akt ten podjęto w związku ze wznowionym postępowaniem, co wprost wynika w jej sentencji, w której wskazano, że jest ona wydana "po wznowieniu postępowania". W takiej sytuacji przepis art. 155 k.p.a. regulujący wszak odrębny tryb eliminowania decyzji ostatecznej, nie znajduje zastosowania. Podobnie ocenić należy decyzję Burmistrza Miasta Ż z dnia 5 kwietnia 2011 r. orzekającą o zatwierdzeniu podziału działki [...]. Decyzja ta rozstrzygała bowiem co istoty sprawę podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...], wszczętą na wniosek z dnia 6 września 2010 r. i była konsekwencją wydanej wcześniej decyzją z dnia 7 marca 2011 r. Zauważyć trzeba, że również organ drugiej instancji nie miał wątpliwości co do tego, że ww. akty podjęte zostały w ramach wznowionego postępowania – co wprost wyartykułowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednak w fakcie wydawania – po wznowieniu postępowania - "decyzji na raty" nie dopatrzył się przesłanek rażącego naruszenia prawa, gdyż "w znacznej mierze następowało to na wniosek wnioskodawcy". Przedstawionego poglądu nie można jednak aprobować. Rodzaje decyzji kończących wznowienie postępowania administracyjnego wymienione zostały precyzyjnie w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Regulacje zawarte w § 2 ww. przepisu można w tym momencie pominąć, gdyż w niniejszej sprawie organy ich nie stosowały. Natomiast zgodnie z przepisem art. 151 § 1 k.p.a., właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję w której: 1/ odmawia uchylenia decyzji ostatecznej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie ar. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a., albo 2/ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 lub 145 a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. Z dyspozycji przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może ograniczyć się do uchylenia decyzji dotychczasowej ale musi również na nowo rozstrzygać istotę sprawy. Jeżeli organ uzna, że po wznowieniu postępowania istnieje konieczność uchylenia decyzji dotychczasowej nie może wydać dwóch odrębnych decyzji ale w jednej decyzji kończącej postępowanie zawiera dwa wskazane wcześniej elementy: uchyla decyzję dotychczasową i rozstrzyga co do istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczane jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podstawy prawnej, oraz podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa CH Beck 2005, s 672-673). Przepis art. 151 § 1 k.p.a. jest dla organu bezwzględnie wiążący i z tego względu bez znaczenia pozostaje czy strona wnioskuje o zakończenie wznowionego postępowania jedynie przez uchylenie decyzji dotychczasowej. Rodzaj decyzji kończącej wznowione postępowanie określony został bowiem przez ustawodawcę. W konsekwencji wobec oczywistego brzmienia ww. przepisu stwierdzić należy, że podjęcie w wyniku wznowienia postępowania decyzji, w której orzeka się jedynie o uchyleniu decyzji dotychczasowej, bez jednoczesnego orzeczenia o istocie sprawy – tak jak uczyniono to w decyzji Burmistrza Ż z dnia 7 marca 2011 r. - stanowi rażące naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż takie orzeczenie nie zawiera jednego z koniecznych elementów określonych w tym przepisie. Podobnie ocenić należy podjęcie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, bez jednoczesnego uchylenia tym samym aktem decyzji dotychczasowej – co miało miejsce w decyzji ww. organu z dnia 5 kwietnia 2011 r. Nie ulega wątpliwości, że w obu przypadkach organ pierwszej instancji w wyniku wznowienia postępowania wydał decyzje z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Obie decyzje nie zostały bowiem w ogóle przewidziane w przepisach procedury administracyjnej regulujących wznowienie postępowania. Wystąpiły zatem okoliczności które stanowią przesłankę do stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. II OSK 722/09, LEX nr 597809, z dnia 26 września 2007 r. I OSK 1926/06, LEX nr 441107, z dnia 17 maja 2011 r. I OSK 249/11 CBOSA). Organ drugiej instancji dostrzegł powyższy błąd jednak w sposób wadliwy nie zakwalifikował go jako rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji utrzymując w mocy decyzję która dotknięta była wadą nieważności, organ odwoławczy dopuścił się tym samym, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Godzi się również zauważyć, że Kolegium jako organ wyższego stopnia zobligowane było do podjęcia z urzędu czynności zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji z dnia 7 marca 2011 r., skoro w sposób rażący naruszała ona prawo. Według art. 156 § 1 k.p.a. zaistnienie jednej z przesłanek określonych w tym przepisie nakłada na właściwy organ obowiązek stwierdzenia nieważności danej decyzji. Zaniechanie w tym zakresie należy kwalifikować jako istotne naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zasady praworządności. W związku z zarzutami skargi wyjaśnić należy, że oparcie wyroku na wskazanej wyżej podstawie prawnej powoduje, iż na obecnym etapie przedwczesne byłoby odnoszenie się do merytorycznych argumentów skargi. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a w związku z art. 134 i art. 135 tej ustawy orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z obowiązku stosowania przez Sąd art. 152 u.p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 przywołanego aktu.