I OSK 249/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia WSA del. Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 449/10 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o nadaniu stopnia naukowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz M. K. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 449/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o nadaniu stopnia naukowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] uchyliła uchwałę Centralnej Komisji z dnia [...] czerwca 1995 r. zatwierdzającą uchwałę Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w T. z dnia [...] lutego 1995 r. o nadaniu M. K. stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk humanistycznych w dyscyplinie [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie przepisy k.p.a., w zakresie w jakim przewidują okresy przedawnienia, nie mają "odpowiedniego" zastosowania na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym, a ponadto nie zgodzono się z twierdzeniem, że podstawa wznowienia z art. 29 ust. 2 ustawy jest odpowiednikiem podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów podniosła również, że w postępowaniu wznowieniowym organ ponownie rozstrzygnął sprawę co do istoty, a więc ustalił, czy w sprawie wystąpiła podstawowa przesłanka pozytywna z art. 15 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych, tzn., czy rozprawa habilitacyjna stanowiła znaczny wkład autora w rozwój określonej dyscypliny naukowej, i stwierdziła, że w niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Opracowanie M. K. pt. "[...]", będące podstawą do uzyskania stopnia naukowego doktora habilitowanego nie jest publikacją oryginalną, ani samodzielną pracą naukową. Autor dopuścił się naruszenia dobrych obyczajów obowiązujących w środowisku naukowym poprzez podanie nieprawdziwych informacji o przeprowadzonej przez siebie kwerendzie archiwalnej i dlatego jego opracowanie nie mogło stanowić podstawy do uzyskania stopnia naukowego doktora habilitowanego. Wobec powyższego tego typu działanie polegające na pogwałceniu fundamentalnych reguł życia naukowego, zdaniem organu, należy uznać za etycznie naganne, a uzyskanie stopnia doktora habilitowanego przez M. K. za nieuprawnione. Skargę na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję podniósł, że art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki ustanawia dodatkową przesłankę wznowienia postępowania, mającą na celu stworzenie skutecznego sposobu weryfikacji prawidłowości nadawania stopni i tytułów naukowych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2008 r. I OSK 1590/07 stwierdzono, że jest to pełna regulacja szczególna dotycząca wznowienia postępowania, i może mieć zastosowanie zarówno do sytuacji zaistniałych po wejściu w życie ustawy, jak również do sytuacji, które zaistniałych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych. Zastosowanie tej przesłanki nie zostało ograniczone przesłanką terminu, a zatem może mieć zastosowanie do decyzji podjętych przed wejściem w życie tej ustawy oraz nie ma przesłanki przedawnienia, określonej w art. 146 § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, opracowanie M. K. pt. "[...]", będące podstawą do uzyskania stopnia naukowego doktora habilitowanego nie jest publikacją oryginalną, ani samodzielną pracą naukową. Autor dopuścił się naruszenia dobrych obyczajów obowiązujących w środowisku naukowym poprzez podanie nieprawdziwych informacji o przeprowadzonej przez siebie kwerendzie archiwalnej i dlatego jego opracowanie nie mogło stanowić podstawy do uzyskania stopnia naukowego doktora habilitowanego. Ocena ta została poprzedzona znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy sprawozdaniem Komisji Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w T. z dnia 28 grudnia 2007 r., z której wynika, że rozprawa M. K. nie zasługuje na miano opracowania samodzielnego. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane, dochowane zostały wymagania, jakie przewidują przepisy ustawy jak i obowiązującego statutu. Ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów nie uzasadnia twierdzenia, że naruszone zostały przepisy 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia M. K., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: I. naruszeniu prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj.: a) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezasadne uznanie, iż do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki nie stosuje się przepisu art. 146 k.p.a. w sytuacji, gdy art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy wprost stanowi, iż w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, b) art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie zastosowania przez organ przepisu art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki w sytuacji, gdy przepis ten zawiera wyjątkowo nieostrą przesłankę wznowienia postępowania w postaci "naruszenia dobrych obyczajów w nauce"; II. naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki poprzez wydanie decyzji o uchyleniu uchwały Centralnej Komisji z dnia [...] czerwca 1995 r. w sytuacji, gdy od daty wydania uchwały upłynęło więcej niż 5 i 10 lat; b) art. 29 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki w związku z art. 145 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie uchwały Centralnej Komisji z dnia [...] czerwca 1995 r., podczas gdy zgodnie z powyższymi przepisami uchyleniu podlegają jedynie decyzje i postanowienia organów, a nie uchwały organów kolegialnych oraz naruszenie Statutu Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z 15 października 2007 r. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu uchwały Centralnej Komisji pomimo, iż przepisy wskazanego Statutu nie określają kompetencji tego organu do wydawania decyzji o uchylaniu uchwał; c) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki poprzez wyłączne uchylenie uchwały Centralnej Komisji z dnia [...] czerwca 1995 r. i nie orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji gdy przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy; d) art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania, co do istoty sprawy w trybie, w jakim toczyło się postępowanie zwykłe, tj. w zakresie nadania M. K. stopnia naukowego doktora habilitowanego; e) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a w tym nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych (recenzentów) na okoliczność ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wynikające z przepisu art. 29 ust. 2 powołanej ustawy; f) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 kpa w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niezapełnienie M. K. czynnego udziału w postępowaniu, a w tym nieinformowaniu o przeprowadzanych dowodach w sprawie i w konsekwencji uniemożliwienie składania własnych wniosków dowodowych, co w konsekwencji spowodowało także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; g) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a w tym niepodanie dowodów, na których organ się oparł przy wydaniu decyzji oraz brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji; h) art. 29 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki poprzez uchylenie uchwały Centralnej Komisji z dnia [...] czerwca 1995 r. i uznanie, iż wniosek o zatwierdzenie uchwały jest bezprzedmiotowy skoro uchwała o nadaniu stopnia naukowego została wycofana z obiegu prawnego w sytuacji, gdy uchwała z dnia [...] lutego 1995 r. nie została uchylona; II. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ nie dopuścił się takiego naruszenia prawa, które spowodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy swoje twierdzenie oparł wyłącznie na sprawozdaniu Komisji Rady Wydziału [...] z dnia 28 grudnia 2007 r., co powinno skutkować twierdzeniem, iż: a) brak było podstaw do wznowienia postępowania; b) organ nie jest właściwy i nie posiada kompetencji do tego wznowienia, bowiem posiada kompetencje wyłącznie do wznowienia postępowania w zakresie zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału, tj. w zakresie postępowania przed Centralną Komisją do Spraw Stopni i Tytułów; c) w sprawie nie zachodziły przesłanki wynikające z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r.; IV. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do przedstawionych w skardze zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie wskazane w niej podstawy są zasadne. Istotą instytucji wznowienia postępowania administracyjnego jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością. Takie też rozwiązanie, dostosowując do szczególnego rodzaju spraw jakimi są sprawy nadania stopni i tytułu naukowego przyjmuje ustawa z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnień do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Do zaskarżania decyzji wydanych w tych postępowaniach stosuje się przepisy o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. W orzecznictwie niejednokrotnie wyjaśniano, że "odpowiednie" stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach o nadanie stopnia naukowego albo tytułu naukowego ma ścisły związek ze specyfiką postępowań poprzedzających podejmowanie przez właściwe jednostki organizacyjne uchwał w tych sprawach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regułę wyrażoną w art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki należy rozumieć w ten sposób, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie i jest to tylko zastosowanie odpowiednie. Odpowiedniość stosowania k.p.a. oznacza, że jedne przepisy Kodeksu będą stosowane wprost, niektóre – z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy, a inne w ogóle nie będą miały zastosowania (por. np. wyroki NSA z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 212/08 oraz z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1661/06). Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu w przedmiocie uchylenia uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego, przepis art. 146 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim przewiduje pięcioletni termin przedawnienia, nie ma w zw. z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki "odpowiedniego" zastosowania. Przesłanka wymieniona w powołanym przepisie jest niezależną od wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania w przedmiocie nadania tytułu naukowego. Ponadto w zaskarżonym wyroku prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował art. 29 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki, który wprowadza przesłankę szczególną wznowienia postępowania w sprawie nadania stopnia naukowego. Zastosowanie jej nie zostało ograniczone przesłanką terminu. Może mieć zatem zastosowanie do decyzji podjętych przed wejściem w życie tej ustawy. Tym samym upływ podnoszonego przez stronę terminu przedawnienia wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a. wobec jego nieobowiązywania nie uniemożliwiał wszczęcia postępowania w sprawie a w konsekwencji wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy w zw. z art. 145, art. 146 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] czerwca 1995 r., podczas gdy uchyleniu podlegają jedynie decyzje i postanowienia organów, a nie uchwały organów kolegialnych, wskazać należy, że Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów pełni funkcję centralnego organu administracji rządowej w zakresie wydawanych przez siebie decyzji (art. 33 ust. 1 ustawy). Decyzje – oświadczenia woli - Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów przybierają formę uchwał. Przepisy ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki nie regulują procedury wznowienia postępowania w zakresie wydawanych rozstrzygnięć. A zatem skoro art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i wydanie nowej rozstrzygającej o istocie sprawy to na podstawie powołanego przepisu w zw. z art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy stwierdzić należy, że we wskazanym trybie uchyleniu podlegają także uchwały Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. Za zasadny natomiast uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wyłączne uchylenie uchwały Centralnej Komisji z dnia [...] czerwca 1995 r. i nie orzeczenie co do istoty sprawy. Decyzja ostateczna wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może ograniczyć się do uchylenia dotychczasowej decyzji. Oznacza to, że wydanie na podstawie powyższego przepisu decyzji ostatecznej, w której osnowie (rozstrzygnięciu) uchyla się tylko dotychczasową decyzję i nie orzeka się o istocie sprawy, stanowi rażące naruszenie tego przepisu. W przedmiotowej sprawie, decyzja Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] grudnia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja wydana w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z treścią tego przepisu powinna zawierać dwa elementy, w której organ: 1) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i 2) wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której uchyla się dotychczasową decyzję i nie orzeka o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 22 marca 2000 r. II SA/Gd 1196/98, Lex nr 44234). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem decyzja Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów nie zawiera jednego z koniecznych elementów o jakich mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a jakim winno być rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu wznowieniowym, w którym uchylono decyzję ostateczną. Przed zajęciem przez WSA stanowiska w kwestii zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji niecelowe jest odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.