II SA/Wr 590/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję z dnia 6 maja 2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla obiektu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i [...] w N oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie organ podał, że już poprzednio wydał taką samą decyzję odnośnie warunków zabudowy ustalonych decyzją z dnia 1 lutego 2011 r. po stwierdzeniu naruszenia art. 52 u.p.z.p., gdyż wniosek inwestora nie zawierał oznaczenia granic terenu objętego wnioskiem oraz określenia obszaru oddziaływania inwestycji, jak też zapewnienia dostaw wody i energii elektrycznej oraz odprowadzania ścieków. Wadliwe było pełnomocnictwo procesowe podpisane tylko przez jednego członka zarządu spółki z o.o. Ponadto organ nie dołączył dokumentów uzasadniających posiadanie przez pewne osoby statusu stron. Analiza funkcji oraz cech zabudowy nie zawierała danych pozwalających wyliczyć średnie wskaźniki podanych parametrów. Decyzja nie zawierała elementów wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W decyzji nie ustalono wskaźników szerokości elewacji frontowej i wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wysokość obiektu i kąt nachylenia dachu nie wynikały z analizy. Wskazanie rodzaju wymaganych materiałów budowlanych wykraczało poza kompetencje organu. Nie określono wymaganej ilości miejsc parkingowych. Ustanowienie zakazu dojazdu do planowanego obiektu wykraczało poza materię ustawy i nie oznaczało zakazu włączenia nieruchomości do drogi osiedlowej. Rozwiązania w zakresie komunikacji powinny odpowiadać oznaczeniom i nazewnictwu ustanowionym w rozporządzeniu. Organ stwierdził naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., gdyż burmistrz nie podpisał jednego z załączników. Wadliwe było ponadto uzasadnienie decyzji. Obecnie odwołujący się zarzucili brak zawiadomienia ich o ponownym wszczęciu postępowania oraz niedopuszczalność budowy obiektu handlowego w pobliżu zabudowy o charakterze mieszkaniowym, ponadto brak w decyzji sposobu zabezpieczenia ich przed hałasem. Dokonując ocen organ najpierw omówił brzmienie art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek nadal nie zawierał określenia obszaru oddziaływania. Załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie wskazuje decyzji, której ma być integralną częścią, zaś część tekstowa decyzji nie wskazuje na powiązanie z decyzją tego załącznika. Nie został prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, oznaczony na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej, nie stanowiącym załącznika do decyzji. Wyznaczone granice obszaru analizowanego nie uwzględniają minimów odległościowych przewidzianych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, zaś obszar nie jest zamknięty. Nie pozwala to na prawidłowe przeprowadzenie analizy i ustalenie przesłanek z art. 61 u.p.z.p. Z analizy nie wynika, dlaczego teren objęty wnioskiem ma być tożsamy z obszarem oddziaływania inwestycji. Trudno zweryfikować prawidłowość przyjętych w decyzji wskaźników, kiedy wadliwie wyznaczono obszar analizowany. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać kryteria wyznaczenia określonych granic obszaru analizowanego. Organ I instancji nie wyjaśnił ponadto podstawy i zakresu odstępstw od średnich wskaźników. Nie przedstawił analizy dotyczącej powiązania między analizą urbanistyczną, charakterem inwestycji i przyszłej funkcji obiektu z odmiennymi parametrami. Niedozwolone było określenie w decyzji rodzaju pokrycia dachowego i materiałów wykończeniowych. Brak prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego nie pozwala na weryfikację ustalenia kręgu stron. Dołączone wykazy właścicieli nie są podpisane i nie stanowią dokumentów. Nadal wadliwe jest pełnomocnictwo procesowe, gdyż nie ma dokumentu stwierdzającego zasady reprezentacji inwestora aktualnego na dzień ustanowienia pełnomocnika. Pełnomocnictwo z dnia [...] r. podpisali S P i M C, podczas gdy w odpisie z KRS na dzień 5 listopada 2010 r. figurują w zarządzie S P i B Ł. Z pełnomocnictwa nie wynika upoważnienie pełnomocnika do złożenia wniosku w dniu 16 listopada 2010 r. Dokonując oceny zarzutów zawartych w odwołaniu, organ uznał je za nieuzasadnione. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję inwestor reprezentowany przez adwokata wniósł o jej uchylenie i ,,pozostawienie decyzji burmistrza z dnia 1 lutego 2011 r.". Zarzucił naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek inwestora zawiera braki oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej. Skarżący wyjaśnił, że nie starał się o uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego, więc organ nie mógł wymagać dokumentów opisanych w art. 52 ust. 2 ustawy. Nie ma racji organ, że inwestor nie określił obszaru oddziaływania inwestycji, gdyż określenie to stwierdził organ I instancji. Bezpodstawne były twierdzenia organu dotyczące obszaru analizowanego. Pełnomocnictwo procesowe dla pełnomocnika inwestora było prawidłowe. Treść decyzji I instancji przekonuje również, że wszystkie strony zostały prawidłowo powiadomione o postępowaniu, skoro tak stwierdził ten organ. Spełnione zostały wszelkie przesłanki uwzględnienia wniosku inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wskazał dodatkowo, że oczywiście inwestor nie ubiega się o decyzję dla inwestycji celu publicznego i organ nie stwierdził tego w zaskarżonej decyzji, powołując art. 64 § 1 u.p.z.p. wraz z przepisami ustawy, do których odsyła. Jak wynika z akt sądowych (k. 49) i administracyjnych, w dniu 31 sierpnia 2011 r. zostało wszczęte postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia 8 sierpnia 2011 r. ponownie uwzględniającej wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak trafnie podkreślono w skardze, uwaga organu lokalizacyjnego powinna koncentrować się na stwierdzeniu zaistnienia podstawowych przesłanek uwzględnienia wniosku inwestora ustanowionych w art. 61 u.p.z.p. Nie oznacza to wszakże, że organ odwoławczy powinien w związku z tym pomijać dostrzeżone przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Mankamenty decyzji I instancji związane z wątpliwościami odnośnie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz prawidłowości pełnomocnictwa procesowego, w pełni uzasadniały jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie ma pewności, czy skarżący rozumie pojęcie odesłania. Przepisy odsyłające to częsta praktyka legislacyjna. Stanowią one o odpowiednim stosowaniu określonych przepisów prawa do przypadków innych niż regulowane bezpośrednio przez te określone przepisy. Przepis odsyłający informuje, w jakich innych przepisach zawarte są dyspozycje dla regulowanej sytuacji. Przy regulowaniu tej sytuacji unika się w ten sposób powtórzeń. Bez odesłania należałoby po art. 59 u.p.z.p. powtórzyć dyspozycję art. 52 ust. 2 ustawy, czyli ustanowić wymogi wniosku o warunki zabudowy. Przez odesłanie z art. 64 u.p.z.p. wiemy, że te wymogi są takie same jak w odniesieniu do lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oczywiście poprzez wymóg sformułowania wniosku o warunki zabudowy tak samo jak innego wniosku, wniosek o warunki zabudowy nie staje się wnioskiem o lokalizację inwestycji celu publicznego (na temat odesłań patrz przykładowo J. Nowacki ,,Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa PiP 1964 z. 3 oraz Zasady techniki prawodawczej Dz. U. z 2002 r. r 100, poz. 908 § 22 i § 156-160). Nasuwa się obawa, czy skarżący rozumie pojęcie strony. Wymaga wyjaśnienia, że sprawa administracyjna i jej strony istnieją niezależnie od tego, czy w tej sprawie wszczęto postępowanie. W postępowaniu mogą więc wziąć udział nie wszystkie strony. O prawidłowe ustalenie kręgu stron sprawy i ich zawiadomienie o postępowaniu ma zadbać organ. Zasięg obszarów objętych postępowaniem lokalizacyjnym ma znaczenie przy ustalaniu kręgu stron. Dlatego niejasności dotyczące tego zasięgu mogą uzasadniać obawę nieprawidłowego wyznaczenia kręgu stron. Nie ma znaczenia, że według organu lokalizacyjnego powiadomił wszystkie strony. Wydawać się powinno, że sposób udokumentowania pełnomocnictwa procesowego udzielonego przez osobę prawną, nie powinien nastręczać jej trudności. Wystawia się dokument pełnomocnictwa, który podpisują osoby wpisane do rejestru jako upoważnione do reprezentowania osoby prawnej. Gdy osoba prawna reprezentowana nieprawidłowo chce nadal działać przez pełnomocnika, dołącza do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone prawidłowo (przy czym wbrew przeświadczeniu organu nie ma znaczenia data sporządzenia tego pełnomocnictwa). Gdy nie chce nadal działać przez pełnomocnika, oświadcza że podtrzymuje dotychczasowe czynności procesowe zdziałane przez pełnomocnika, ale pełnomocnictwa mu nie udziela. Kwestie te są dosyć jasne i powinny być klarownie przedstawione organowi. Skarżący nie potrafił tego dokonać. Wniosek złożył G J upoważniony przez jednego członka zarządu spółki, podczas gdy według dołączonego odpisu z rejestru wymagana była reprezentacja łączna przez dwóch członków zarządu. Pełnomocnictwo procesowe zostało dołączone po wezwaniu przez organ, zatem wniosek powinien być wówczas pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 w związku z art. 33 § 3 k.p.a.). Po decyzji kasacyjnej skarżący dołączył na wezwanie organu pełnomocnictwo z dnia [...] r. udzielone przez S P i M C, bez dołączenia odpisu z rejestru, czyli pełnomocnictwo było nadal nieprawidłowe. Po kolejnej decyzji kasacyjnej skarżący dołączył pismo podpisane przez członka zarządu B Ł i prokurenta M H. W piśmie tym skarżący podał, że jego pełnomocnikiem był G J, którego pełnomocnictwo zostało uzupełnione (nieprawda), zaś wniosek przez niego złożony jest zgodny z wolą spółki. Do pisma dołączył odpis z KRS potwierdzający upoważnienie osób podpisanych w tym piśmie do reprezentowania spółki. Ale przecież pismo to ani nie udzielało prawidłowego pełnomocnictwa dla G J, ani nie wyjaśniało, czy spółka działa przez pełnomocnika, czy też samodzielnie. Wątpliwość co do istnienia pełnomocnictwa procesowego ma istotne znaczenie (patrz np. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uchybienie procesowe organu I instancji związane z niewyjaśnieniem, czy strona działa przez pełnomocnika lub wniosek zawiera braki formalne uzasadniające pozostawienie go bez rozpoznania, nie usunięte przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego, w sposób samodzielny uzasadniało uchylenie jego decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na wytknięte przez organ uchybienia związane z nieprecyzyjnym wyznaczeniem istotnych dla wyniku postępowania obszarów, Sąd odnosi się odmiennie niż organ, raczej z pozycji powinności procesowych organów obu instancji. Zastrzeżenia samego organu były ogólnikowe lub formalistyczne. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego ocenił wyznaczenie obszaru analizowanego jako wadliwe. Trafnie podkreślił potrzebę wszechstronnego i precyzyjnego omówienia tej kwestii w uzasadnieniu. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na niejasność samego pojęcia obszaru analizowanego i konieczność wyraźnego wyboru jednego z jego znaczeń (patrz wnikliwe rozważania NSA w wyroku II OSK 1334/09 lub uzasadnienia wyroków II SA/Ol 225/10 i II SA/Wr 458/08 w systemie Lex). Można wzmiankować o prawidłowym wywodzie prawnym dotyczącym stosowania art. 61 u.p.z.p. w podobnym stanie faktycznym, w wyroku VIII SA/Wa 682/09 (w Lex). Organ odwoławczy pomimo niepełnego uzasadnienia wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, co nie pozwalało na uwzględnienie skargi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Nasuwa się uwaga, że skarżący jedynie pozornie zmierza do celu w postaci uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, skoro przewleka postępowanie administracyjne po wydaniu kolejnej pozytywnej decyzji I instancji oraz do tej pory nie udzielił własnemu pełnomocnikowi pełnomocnictwa procesowego zgodnego z rejestrem. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 31.10.2011 r.