II SA/Wr 593/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 757zł. (słownie: siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. Spółce z o.o z siedzibą w R. ul. S. [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych określonych jako przebudowa polegająca na połączeniu dwóch lokali użytkowych w jeden poprzez wykonanie między nimi przejścia komunikacyjnego w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. Ł.[...], położonym na działce oznaczonej numerem geodezyjnym[...], AM-[...], obręb Plac G. W osnowie decyzji organ orzekający określił również szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, zamieścił informację o obowiązku prowadzenia przez kierownika robót dziennika budowy oraz podał, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomość przy ul. Ł. [...]we W. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...]r. na wniosek inwestora, który przedłożył również oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z pełnomocnictwem oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że po dokonaniu analizy materiału sprawy uznał, że wniosek inwestora wraz z projektem budowlanym spełnia warunki określone przepisem art. 33 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, niezbędne dla wydania wnioskowanej decyzji. Wskazał ponadto, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4 tej ustawy po stwierdzeniu kompletności projektu budowlanego oraz spełnieniu warunku art. 50 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzupełnieniu tej argumentacji organ podał, że planowanie roboty budowlane nie zmieniają sposobu zagospodarowania terenu. Opisana powyżej decyzja Prezydenta W. została doręczona pełnomocnikowi inwestora w dniu [...]r., natomiast pismem z dnia [...]r. stwierdzono, że w dniu [...]r. stała się ostateczna. Pismem oznaczonym jako odwołanie, złożonym bezpośrednio w siedzibie organu (Kancelarii Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W.) w dniu [...]r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "I." zwróciła się o uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. Spółka z o.o pozwolenia na wykonanie opisanych na wstępie robót oraz wznowienie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wniosków zawartych w piśmie Spółdzielnia wyjaśniła, że w dniu [...]r. J. M., któremu przysługuje spółdzielcze własnościowa prawo do lokalu użytkowego przy ul Ł. [...] zwrócił się do Spółdzielni M. "I." o wydanie zgody na wyburzenie ściany działowej pomiędzy lokalami użytkowymi przy ul. Ł. [...] i [...] we W.. Pismem z dnia [...] r. Zarząd Spółdzielni wyraził zgodę jedynie na wykonanie otworu komunikacyjnego między lokalami przy ul Ł. [...] i [...] o wymiarach 140x230, wg załączonych rysunków. Spółdzielnia podkreśliła, że zgoda Zarządu dotyczyła wyłącznie wykonania otworu komunikacyjnego pomiędzy lokalami, co w przekonaniu Spółdzielni miało tylko usprawnić komunikację wewnętrzną najemcy obu lokali użytkowych. Jednocześnie wyjaśniła, że odrębne prawa do tych lokali należą do dwóch członków Spółdzielni i połączenie dwóch lokali w jeden powoduje daleko idące skutki prawne. Decyzja o przebudowie polegająca na połączeniu dwóch lokali użytkowych w jeden mogłaby nastąpić, gdyby właścicielem obu lokali była ta sama osoba, lub gdyby obecni użytkownicy byli współwłaścicielami. W związku z powyższym zdaniem Spółdzielni – nie było podstaw dla wydania decyzji nr [...] z dnia [...] r., dla inwestycji: przebudowa polegająca na połączeniu dwóch lokali użytkowych w jeden przez wykonanie między nimi przejścia komunikacyjnego - przy ul Ł. [...] we W., w której zgoda Spółdzielni została zinterpretowana rozszerzająco o zgodę, której Spółdzielnia nie udzieliła tj. na połączenie dwóch lokali w jeden. Zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "I." w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności lokali w nieruchomości przy ul P.[...], ul Ł. [...] we W., w której zlokalizowane są opisywane lokale, podjętej na mocy art.42 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z dnia 15 grudnia 2000r., połączenie dwóch lokali w jeden spowoduje niezgodność z zapisami podjętej prawomocnej uchwały. Uchwała w w/w przedmiocie może zostać zmieniona wyłącznie w trybie określonym w art. 43 ustawy o s.m., wymaga akceptacji wszystkich użytkowników danej nieruchomości a także zmiany aktów notarialnych. W zakończeniu uzasadnienia Spółdzielnia wskazała, że została pominięta w postępowaniu administracyjnym, przez co nie miała możliwości zapoznania się z zgromadzonym materiałem w tym z projektem budowlanym i zareagowania w odpowiednim czasie na nieprawidłowości, które skutkowały wydaniem zaskarżonej decyzji dlatego też wniosek o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] r. i wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie jest – w ocenie Spółdzielni – w pełni uzasadniony. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast zgodnie z przepisem art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z kolei art. 130 § 1 i § 2 kpa stanowią, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Wojewoda wskazał następnie, iż z akt sprawy wynika, że pomimo wydania zaświadczenia przez pracownika Urzędu Miejskiego W., stwierdzającego z dniem [...] r. ostateczność kwestionowanej decyzji, decyzja ta nie posiadała waloru ostateczności, bowiem odwołanie, w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania, złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "I." z siedzibą we W. Zdaniem organu orzekającego w zaistniałej sytuacji Inwestor nie mógł rozpoczynać przedmiotowych robót budowlanych. Z uzasadnienia wynika również, że na etapie postępowania odwoławczego Inwestor poinformował między innymi, iż [...] r. odebrał dziennik budowy i w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta W. złożył zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót. Ponadto wskazał, że [...] r. przystąpił do wykonywania przedmiotowych robót budowlanych, które zakończył w dniu [...] r. Natomiast dnia [...] r. złożył informacje w Komendzie Miejskiej Straży Pożarnej, w Państwowym Powiatowym Inspektoracie Sanitarnym oraz w Państwowej Inspekcji Pracy o zakończeniu omawianej przebudowy. W załączeniu do akt sprawy Inwestor przedłożył kserokopie czterech stron z prowadzonego dziennika budowy. W ocenie Wojewody oznacza to, że Inwestor rozpoczął (i zakończył) omawiane roboty budowlane, przed uzyskaniem przez kwestionowaną decyzję waloru ostateczności. Zatem powstał oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Powoduje to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez L. Spółkę z o.o z siedzibą w R. ul. S.[...], reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego E. A. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości albo uchylenie tej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego. W petitum skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 16 § 1 kpa i art. 8 kpa, polegające na odmówieniu decyzji organu pierwszej instancji waloru ostateczności, mimo stwierdzenia przez ten organ jej ostateczności i mimo wydania dziennika budowy; art. 129 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w tym przyjęcie, że podmiotowi, który nie brał udziału w postępowaniu, a został uznany na stronę w rozumieniu art. 28 kpa już po stwierdzeniu ostateczności decyzji przysługuje odwołanie w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji; art. 134 poprzez jego niezastosowanie. W szczegółowym uzasadnieniu skargi pełnomocnik L. Spółki z o.o opisała okoliczności faktyczne, jakie zaistniały w sprawie oraz podjęte w niej czynności procesowe, a ponadto przedstawiła argumentację prawną – z odwołaniem się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego – zmierzającą do wykazania zasadności sformułowanych w skardze zarzutów. Podkreśliła również, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie rozstrzyga o stosunkach własnościowych, ale o legalnej możliwości zrealizowania konkretnych robót budowlanych ocenianej w odniesieniu do przepisów ustawy – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że pismem z dnia [...]r. organ pierwszej instancji przesłał Spółdzielni Mieszkaniowej "I." kopię decyzji, jednocześnie przepraszając za niedopatrzenie błędu pisarskiego (niezamierzenie usunęła się część pliku z fragmentem tekstu z rozdzielnika) wskutek którego Spółdzielnia nie otrzymała tej decyzji. Powyższe pismo wraz z kwestionowaną decyzją Spółdzielnia otrzymała – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru – w dniu [...]r. Od doręczonej decyzji przysługiwało Spółdzielni odwołanie, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji. Spółdzielnia skorzystała z przysługującego jej prawa i w dniu[...]r. w ustawowym terminie złożone zostało odwołanie Spółdzielni, skierowane do Wojewody za pośrednictwem Prezydenta W. W toku postępowania sądowoadministracyjnego doręczone zostało Sądowi pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "I." z dnia [...]r. oznaczone jako "odpowiedź uczestnika na skargę", zawierające wniosek o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do art. 109 w związku z art. 14 § 1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest doręczyć decyzję stronom na piśmie (wyjątkowo, w sytuacjach opisanych w art. 14 § 2 kpa może ją ogłosić stronie ustnie). Od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzja staje się aktem zewnętrznym, wiąże wydający ją organ i strony postępowania. Jest też objęta domniemaniem prawidłowości, a jej wzruszenie wymaga zachowania przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego procedury (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1992). W przyjętym w tej ustawie systemie weryfikacji orzeczeń administracyjnych, dostosowanym do teorii gradacji wad uwzględnione zostały tryb zwyczajny i tryb nadzwyczajny, na które składają się różne rodzaje postępowań. Instytucję służącą wzruszeniu decyzji organu pierwszej instancji stanowi odwołanie. Jest to środek prawny, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, sformułowana w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego oraz – jako zasada ustrojowa – w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Gwarantuje ona rozpatrzenie sprawy administracyjnej przez dwa organy administracji publicznej właściwe instancyjne i umożliwia ewentualne zweryfikowanie orzeczenia podjętego w postępowaniu pierwszoinstncyjnym. Prawo do korzystania z tego środka zaskarżenia ustawodawca w przepisie art. 127 § 1 kpa przyznał stronie, czyli podmiotowi spełniającemu kryteria z art. 28 i 29 kpa, a jednym z wymaganych warunków jest zachowanie przy wnoszeniu odwołania 14 – dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, przy zachowaniu reguły ustanowionej w przepisie art. 57 § 1 kpa, wg której "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, w 14-dniowym terminie określonym w art. 129 § 2 kpa odwołanie może wnieść (oprócz podmiotu uczestniczącego w postępowaniu w charakterze strony) także osoba, mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 kpa, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie decyzja stosownie do art. 16 § 1 kpa staje się ostateczna. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna (np. poprzez doręczenie kopii decyzji) przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, - nie przysługuje jej natomiast wniosek o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 1 kpa. Z tego uprawnienia może bowiem skorzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym (np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997r., sygn. akt I SA 1329/95, ONSA 1998, Nr 3, poz. 103; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2007r., sygn. akt II SA/Gd 122/07, Lex nr 360842; wyrok NSA z dnia 13 lipca 1997r., sygn. akt IV SA 703/97, Lex nr 47299; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006; M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA Komentarz, Kraków 2000). Walor ostateczności wyłączając możliwość weryfikowania decyzji w postępowaniu odwoławczym powoduje określone skutki w sferze materialno- i formalnoprawnej. Zważyć też należy, że intencją ustawodawcy ograniczającego możliwości weryfikowania decyzji ostatecznej było zapewnienie podmiotowi, do którego decyzja jest skierowana ochrony praw nabytych i zapewnianie stabilności obrotu prawnego. Gwarancją tego jest zasada zawarta w powoływanym wcześniej przepisie art. 16 § 1 kpa, którą organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, musi uwzględniać w każdym przypadku wszczynania postępowania zmierzającego do wzruszenia decyzji dysponującej cechą ostateczności, nawet wówczas, kiedy zasada ta pozostaje w kolizji z zasadą praworządności i rozważenia wymaga prymat jednej z nich. Z materiału sprawy, na podstawie którego – zgodnie z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej – orzeka sąd administracyjny, wynika, że pełnomocnik inwestora tj. L. Sp. z o.o utrzymał decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...], poprzednio opisaną, w dniu [...]r., a w postępowaniu przed tym organem nie uczestniczyły inne podmioty jako strony, zatem ustawowy termin do wniesienia od niej odwołania upłynął z dniem [...]r. (Rozpoznając sprawę Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia[...]r. stwierdzającym ostateczność tej decyzji wskazano błędnie jako datę uzyskania przez nią waloru ostateczności dzień[...]r. – zamiast [...]r., ale ta nieprawidłowość nie pozbawia wskazywanej decyzji cechy ostateczności wobec bezskutecznego upływu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania). Nieskorzystanie przez stronę uczestniczącą w postępowaniu z prawa do zaskarżenia w toku instancji otrzymanej decyzji poprzez wniesienie odwołania skutkowało uzyskaniem przez tę decyzję cechy ostateczności, a to eliminowało możliwość merytorycznego orzekania w postępowaniu odwoławczym w sprawie zakończonej tą decyzją. Zważyć przy tym należy, że kopia decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót została doręczna Spółdzielni Mieszkaniowej "I." w dniu [...] r. i stanowiła załącznik do pisma z dnia [...]r. Kierownika Zespołu Architektoniczno-Budowlanego w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., wyjaśniającego przyczynę nie przesłania wcześniej decyzji. Czynności te zostały zatem podjęte i wykonane w czasie, kiedy decyzja, której kopię doręczono była już ostateczna, co oznaczało również zakończenie instancyjnego postępowania jurysdykcyjnego w sprawie, w której ją wydano. Nie można było zatem skutecznie podejmować czynności procesowych, w tym takich, które wprowadzałyby do sprawy nowy element w postaci podmiotu o statusie strony. Istotne też jest, że samo doręczenie decyzji nie kreuje jednostki na stronę postępowania administracyjnego, bowiem o tym przymiocie decydują kryteria wskazane w art. 28 i art. 29 kpa, w tym będący kategorią obiektywną interes prawny. W aktach sprawy brak jest też zawiadomienia o wszczęciu postępowania, poprzez które można by ustalić krąg podmiotów uznanych przez organ pierwszej instancji za strony wszczętego postępowania. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "I." uczestniczyła w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie przez organ pierwszej instancji, a ostateczność decyzji kończącej postępowanie była uzależniona od upływu 14 dni od doręczenia tej decyzji Spółdzielni. Z tych względów – zdaniem Sądu – w warunkach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "I." mogłoby być merytorycznie rozpatrzone tylko wówczas, gdyby zostało wniesione do dnia [...]r. Niezależnie od tego istotne w sprawie jest również to, że w podaniu z dnia [...]r. oznaczonym jako odwołanie i tak zakwalifikowanym przez Wojewodę Spółdzielnia dwukrotnie zwróciła się o uchylenie decyzji i wznowienie postępowania, wskazując, że została pominięta w postępowaniu administracyjnym. Użycie takiego sformułowania obligowało organ pierwszej instancji, za pośrednictwem którego podanie wniesiono, a wobec jego zaniechania – organ odwoławczy do podjęcia czynności w trybie art. 64 § 2 kpa i wezwania Spółdzielni do sprecyzowania żądania zawartego w podaniu poprzez oświadczenie, czy żądanie uchylenia decyzji skierowane jest do postępowania odwoławczego i podanie należy potraktować jako odwołanie, czy też żądanie to dotyczy wznowienia postępowania i podanie jest w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania. Dopiero skonkretyzowanie żądania przez Spółdzielnię umożliwiłoby właściwemu organowi podjęcie czynności procesowych – stosownie do udzielonych wyjaśnień. Organ administracji publicznej, do którego wniesione zostało podanie zawierające żądanie o niejednoznacznej treści nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnie interpretacji treści podania, budzącej wątpliwości, czy też samodzielnego przypisywania mu określonego charakteru formalno-prawnego. Prawo w tym zakresie przyznane zostało wyłącznie stronie i takie stanowisko zajmuje w omawianej kwestii zarówno doktryna, jak i judykatura (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006, wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., sygn. akt III SA 949/92, KPA z orzecznictwem, Warszawa 1998r.). Należy też mieć na względzie to, że żądanie zawarte w podaniu wniesionym w trybie kpa wyznacza poprzez swoją treść dwa z zasadniczych elementów administracyjnego stosunku prawnego, mianowicie przedmiot sprawy i właściwy w sprawie organ. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda mimo niejednoznacznej treści podania, w którym wskazane zostało uchylenie decyzji i wznowienie postępowania samodzielnie uznał, że wolą Spółdzielni było zainicjowanie postępowania odwoławczego i rozpoznał je w tym trybie, naruszając takim działaniem przepis art. 64 § 2 kpa. Wobec przedstawionych wcześniej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 kpa i zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie wynikającej z art. 205 § 2 powoływanej powyżej ustawy oraz przepisu § 2 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien przede wszystkim wezwać Spółdzielnię Mieszkaniową "I." do oświadczenia się, czy wniesione podanie jest – zgodnie z jego oznaczeniem – odwołaniem od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] i uchylenie tej decyzji powinno nastąpić w postępowaniu odwoławczym, czy też podanie to jest wnioskiem o wznowienie postępowania, a następnie – stosownie do treści oświadczenia Spółdzielni – podjąć czynności procesowe, zważając na przepis art. 19 kpa. H.B.19.02.2010r.