II SA/Wr 595/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Asesor WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/, Protokolant - Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008r. sprawy ze skargi S. S na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Pismem z dnia [...] r. S.S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z wnioskiem o wydanie w trybie art. 217 k.p.a. zaświadczenia potwierdzającego fakt, iż: "dwukondygnacyjny budynek na działce nr [..], dobudowany w warunkach samowoli budowlanej do istniejącego obiektu na działce nr [...] przy ul. [..] [...], nie posiada i nie ma zapewnionych technicznych warunków użytkowania dojścia do wejść i samego wejścia umożliwiającego swobodny dostęp do drogi publicznej stosownie do przeznaczenia budynku (...)". Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W działając na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z art.217 k.p.a. i art. 123 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o określonej we wniosku S.S. z dnia [...] r. treści. Na wskazane postanowienie organu I instancji zażalenie wniósł S.S. W złożonym zażaleniu skarżący nie zgodził się z zapadłym rozstrzygnięciem i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy celem załatwienia zgodnie z jego żądaniem. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. NR [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 219 k.p.a zgodnie z którym "Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Wyróżnić trzeba trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: 1) brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, 2) niewłaściwość organu do którego skierowano żądanie, 3) niemożność spełnienia żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Przepis zaś art. 218 § 1 Kpa ogranicza przypadki odmowy wydania zaświadczenia do sytuacji, w których do ustalenia jego treści konieczne są inne dane niż pozostające w dyspozycji organu, np. uzyskiwane w drodze współdziałania z innymi organami. Przywołując w uzasadnieniu postanowienia opisaną podstawę prawną do okoliczności rozpoznawanej sprawy organ II instancji stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie jest właściwy do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak bowiem podkreślił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W kwestia, czy dany budynek jest wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, oraz czy jest on wybudowany zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w przepisach wykonawczych, podlega ustaleniu i ocenie w toku rozpoznawania spraw w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym w drodze decyzji lub postanowień. Chodzi bowiem o okoliczności stanu faktycznego sprawy, z którymi przepisy Prawa budowlanego wiążą określone konsekwencje prawne. Nie jest więc dopuszczalne w ocenie organu II instancji, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie aktu administracyjnego potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. W tym też kontekście organ zażaleniowy powołał się na ustaloną linię orzeczniczą wyrażoną w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05 (ONSAiWSA 2006/2/64) zgodnie z którym "Obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a i art. 218 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia". Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy wynika, iż argumenty podnoszone przez skarżącego dotyczą kwestii własności nieruchomości. Okoliczność powyższa nie może stanowić przedmiotu rozpoznania organów nadzoru budowlanego zgodnie z regulacją prawną zawartą w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.). Sprawy związane z prawem własności należą bowiem do właściwości sądów powszechnych. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w zażaleniu organ stwierdził, że nie ma ona wpływu na treść zapadłego w sprawie orzeczenia. Z tych też względów żądanie wydania S.S. zaświadczenia o określonej treści nie mogło zostać uwzględnione. W związku z powyższym, zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1282/97 LEX nr 37646 "Zaświadczenie, to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy na żądanie osoby zainteresowanej". Wynika z tego, że skoro problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Z uwagi na przytoczone okoliczności organ II instancji uznał, iż rozstrzygnięcie organu l instancji nosi wszelkie cechy zgodności z prawem. Prawidłowość postanowienia wydanego przez Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego we W została zakwestionowana przez S.S. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. S.S. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając przy tym organom obu instancji naruszenie przepisów art. 217 k.p.a i art. 218 k.p.a. Zdaniem skarżącego naruszenie wymienionych przepisów polegało na tym, że organ nie mógł odmówić wydania zaświadczenia, gdy chodziło o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tej zaś sprawie, ze zgromadzonego materiału dowodowego zdaniem skarżącego wynikało, że organy są w posiadaniu danych umożliwiających wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Ponadto skarżący wskazał, iż ma interes prawny, ponieważ od tego czy nastąpiło przez organ pominięcie kwestii braku przez inwestora prawa do sąsiedniej działki nr [...] zależy byt prawny innych decyzji wydanych przez organ. Ponadto skarżący podniósł, iż organ nadzoru budowlanego jest władny do czuwania nad tym, by rozwiązania projektowe inwestycji nie naruszały cudzej własności. Również tego by zaproponowane rozwiązania projektowe inwestycji bez wyraźnej zgody właścicieli sąsiadującej nieruchomości jej nie naruszały. Inne postępowanie organu, w ocenie skarżącego a także w warunkach stwierdzonej samowoli budowlanej oraz nie nakazania przez organ nadzoru budowlanego wykonania innych dojść do wejść, jest rażącym naruszeniem przepisu art. 28, art. 32 i art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku. Żadne przepisy nie zabraniają, a wręcz nakazują, by w sytuacji nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. działką sąsiednią nr [...] oraz działkami nr [...] i nr [...]), decyzją właściwego organu nałożono na inwestora obowiązek za projektowania i wykonania innych rozwiązań komunikacyjnych. Uprawnienia właścicieli poszczególnych lokali chronione są nie tylko przepisami ustawy o własności lokali lecz w zakresie nie uregulowanym w niej również przepisami kodeksu cywilnego. Przyjąć więc należy, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym przed organem nadzoru budowlanego, które swoim zasięgiem lub oddziaływaniem obejmuje również części wspólne tj. działka gruntu i sam budynek z wyłączeniem lokali jest również właściciel lokalu, który posiada jednocześnie określony udział w częściach wspólnych. Jego interes prawny wynika z prawa własności i jego ochrony. Skarżący podkreślił też w uzasadnieniu swojej skargi, że zaświadczenie ma wprawdzie walor dokumentu urzędowego, lecz nie nadaje ono komukolwiek żadnych praw, ani też nie nakłada obowiązku, a więc nie tworzy, ani nie znosi żadnego stosunku prawnego. Odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia stwierdzającego, iż "(..) dwukondygnacyjny budynek nie posiada warunków technicznych do korzystania z niego z powodu braku wykonania dojścia do wejścia do budynku od strony ul. L [...] oraz braku posiadania prawnej możliwości korzystania z dojścia do wejścia do budynku od strony ul. O.O.", organ po raz kolejny całkowitym milczeniem pominął najistotniejszy fakt w tej sprawie, jakim było zamierzone naruszenie przez organ praw innych osób, poprzez zaakceptowanie zaprojektowania i wykonania przez inwestora dla inwestycji na działce nr [...] i nr [...] takich rozwiązań tras komunikacyjnych, które pozbawiły skarżącego swobodnego władztwa nad częścią nieruchomości. Celem przepisu art. 218 par. l k.p.a. jest potwierdzenie w formie zaświadczenia stanu faktycznego albo stanu prawnego co do danych, które znajdują się w posiadaniu organu, a do których nie ma dostępu strona. W tej zaś sprawie skarżący nie dysponuje żadnym dokumentem, w którym stwierdzono by, iż działka nr [...] i posadowiony na niej budynek mieszkalny stanowiące nieruchomość wspólną w której skarżący posiada udziały związane z prawem własności do lokalu, ma nie stanowić administracyjnie nakazanego przejścia oraz dojścia do wejścia do budynków na działkach nr [...] i nr [...]. Natomiast możliwy okazjonalny dostęp do akt sprawy utrudnia a nawet wręcz uniemożliwia właściwą obronę i ochronę praw skarżącego. W ocenie skarżącego naruszone przepisy prawa własności oraz interes prawny skarżącego, także brak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego dany fakt nie uzasadnia wydania zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy akt organu administracji publicznej jest słuszny, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego m.in. postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie brak jest w ocenie Sądu podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. Zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji w niczym nie naruszają bowiem prawa. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń, które stanowi swoiste, bo uproszczone i w znacznym stopniu odformalizowane postępowanie o charakterze administracyjnym, obowiązujące organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego. Należy wyraźnie oddzielić od siebie zaświadczenia wydawane na podstawie art. 217 k.p.a. od decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 104 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 217 §1 k.p.a organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Pojęcie zaświadczenia zostało w doktrynie sprecyzowane i określone jako "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby" (J.Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988, Nr 2, s. 14). W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki, (pkt1) jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub (pkt 2), gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, który - jak wynika z wniosku strony - ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 §1 k.p.a). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 §2 k.p.a). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania organ ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PIP, zeszyt 10, 2004r., s.63). Odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Odmowa wystawienia zaświadczenia może nastąpić w trzech przypadkach, tj. przy braku interesu prawnego wnioskodawcy, w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, bądź - co miało miejsce na gruncie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia. Sprawa S.S. o wydanie zaświadczenia które potwierdzałoby fakt, iż: "dwukondygnacyjny budynek na działce nr [...], dobudowany w warunkach samowoli budowlanej do istniejącego obiektu na działce nr [...] przy ul. L [...], nie posiada i nie ma zapewnionych technicznych warunków użytkowania dojścia do wejść i samego wejścia umożliwiającego swobodny dostęp do drogi publicznej stosownie do przeznaczenia budynku (...)" pozostaje w ścisłym związku ze sprawami, które regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Poruszane w żądaniu wydania takiego zaświadczenia kwestie a mianowicie: dobudowania dwukondygnacyjnego budynku na działce nr [...] w warunkach samowoli budowlanej oraz braku spełniania określonych technicznych warunków jego użytkowania rozpoznawane są w toku prowadzonych spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym, a następnie rozstrzygane są w drodze decyzji lub postanowień. Chodzi bowiem o okoliczności stanu faktycznego sprawy, z którymi przepisy Prawa budowlanego wiążą określone konsekwencje prawne. Nie jest więc dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia, jak życzyłby sobie tego skarżący, Wbrew argumentacji skarżącego zawartej w uzasadnieniu do wniesionej przez niego skargi, obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie odnosi się do poruszanych przez skarżącego w złożonym żądaniu wydania zaświadczenia okoliczności, skoro ich ustalenie i ocena następuje w odrębnym postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (podobnie NSA w Warszawie w Wyroku z dnia 2005.09.16 II OSK 36/05ONSAiWSA 2006/2/64) Z tych względów, i niezależnie od innych okoliczności podnoszonych w skardze przez S.S. (te bowiem w świetle obowiązujących przepisów prawa określających warunki ubiegania się strony o zaświadczenie nie miały wpływu na treść i legalność zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć) – żądanie skarżącego wydania zaświadczenia o wymaganej przez niego treści nie mogło być uwzględnione, co też uczyniły organy obu instancji w wydanych przez siebie postanowieniach. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując prawidłowość wydanych przez organy nadzoru budowlanego postanowień odmawiających wydania zaświadczenia określonej treści stwierdził, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały zgodne z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił . p.k