II SA/Wr 598/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2005r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewoda D., po rozpoznaniu odwołania A. D. od decyzji Starosty G. z dnia [...]r. znak: [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r., na podstawie art. 37 j, art. 37 l, art. 6 c ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 ze zm. Dz.U. Nr 42, poz. 475, Nr 89 poz. 973, Nr 100 poz. 1080, Nr 122, poz. 1323 i 1325, Nr 128, poz. 1405, Nr 154, poz. 1793/ oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, iż A. D. zarejestrował się w PUP w G. w dniu [...]r. uzyskując status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...] złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego wskazując, że wykonywał prace na stanowisku spawacza-ślusarza przez okres [...] lat w G. Przedsiębiorstwie Budowlanym oraz [...] rok [...] miesięcy w PPHU "A" lecz nie jest w stanie tego udokumentować. Starosta G. decyzją z dnia [...] odmówił stronie przyznania zasiłku przedemerytalnego wskazując, że strona nie spełnia warunków art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Stwierdzono, że A. D. udokumentował okres uprawniający do zasiłku [...] lata [...] miesięcy i [...] dni, co nie daje podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Na okoliczność wykonywania pracy w szczególnych warunkach strona nie posiada odpowiedniej dokumentacji. Nie uznano zatem stronie okresu pracy od [...]do [...] wykonywanej w G. Przedsiębiorstwie Budowlanym i w Przedsiębiorstwie Handlowo-Usługowym "A" w okresie od [...]do [...], jako pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, ponieważ charakter wykonywanej pracy w takich warunkach nie został stwierdzony przez zakład pracy w świadectwie pracy. Strona nie posiada też świadectwa wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionego wg wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie §1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. /Dz. U. Nr 8, poz. 43 z póź. zm./. A. D. odwołał się od decyzji organu I instancji podnosząc, że posiada odpowiedni staż pracy /ponad [...] lat/ oraz świadectwa pracy stwierdzające pracę w warunkach szczególnych /szkodliwych/ na stanowisku spawacza-ślusarza w okresie [...] lat. Dokumenty te posiada PUP i ich treści nie kwestionuje. Starosta nie uznał jednak pracy na stanowisku spawacza jako pracy w szczególnych warunkach z powodu braku odpowiedniego zaświadczenia w tej sprawie. Odwołujący się wskazał, że zaświadczenia o pracy w warunkach szczególnych nie może uzyskać, ponieważ firmy w których pracował już nie istnieją a przedsiębiorstwo które jest w posiadaniu dokumentacji nie wydaje takich zaświadczeń. Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. stwierdził, że art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 22 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz. U. Nr 89, poz. 973/, którym do art. 37 j ust. 1 ustawy dodany został ust. 1a wyraźnie wskazuje, iż osoba zainteresowana dla udokumentowania stażu pracy w szczególnych warunkach, winna przedstawić odpowiednią dokumentację, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, albo prawomocny wyrok sądowy. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wieku emerytalnego(...) z dnia 7.02.1983 /Dz. U. Nr 8, poz. 43 z dalszymi zmianami/, okresy pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze , stwierdza zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia, lub w świadectwie pracy. Rozporządzenie to nie wymienia innych dowodów, niż dowód ze: świadectwa pracy, w którym szkodliwość warunków pracy winna być wpisana, świadectwa wykonywania prac w szczególnych warunkach stwierdzonych przez zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji. A. D. przedłożył w urzędzie świadectwo pracy wystawione przez zakład pracy /w likwidacji/ z dnia [...]potwierdzające okres zatrudnienia w G. Przedsiębiorstwie Budowlanym od [...] do [...] i świadectwo pracy z dnia [...] wystawione przez zakład pracy potwierdzające okres zatrudnienia od [...]do [...]na stanowiskach spawacz-ślusarz. W świadectwach tych szkodliwość warunków pracy nie została stwierdzona. A. D. nie posiada też odrębnych świadectw wykonywania prac w szczególnych warunkach wystawionych przez wskazane zakłady pracy. Z zaświadczenia PUH [...] z dnia [...] natomiast wynika, że firma ta uprawniona jest do obsługiwania archiwum po zlikwidowanych zakładach, lecz nie jest uprawniona do wydawania nowych zaświadczeń o pracy w warunkach szkodliwych. Powyższe wskazuje, że w aktach osobowych strony brak jest dokumentu potwierdzającego pracę w szczególnych warunkach w sposób przewidziany przepisami, bo wówczas archiwum jest upoważnione do wydania uwierzytelnionej kopii takiego dokumentu. Zgodnie z art. 37 j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, a zgodnie z ust. 1 a art. 37 j okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (...) są uwzględniane po przedłożeniu stosownej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu, co pozwala stwierdzić że kwestionowana decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. A. D. nie spełnia bowiem warunków określonych przez ustawodawcę do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Nie legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku co najmniej 35 lat. Posiada wprawdzie ponad [...] letni okres uprawniający do zasiłku, lecz nie udokumentował w sposób przewidziany przepisami wykonywania pracy uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. W skardze na powyższą decyzję A. D. wniósł o uznanie pracy na stanowisku spawacza i spawacza-ślusarza jako pracy w warunkach szczególnych. Skarżący podniósł, że za pracę w warunkach szczególnych otrzymywał miesięczny dodatek oraz mleko. Dodatek ten wynosił 15% stawki osobistego zaszeregowania. Fakt otrzymywania dodatku szkodliwego potwierdzają załączone ksero kart zarobkowych potwierdzone przez prowadzącą archiwum firmę PUH [...]. Ponadto skarżący dodaje, że jego pracę w warunkach szczególnych może potwierdzić E. J., z którym pracował w G. Przedsiębiorstwie Budowlanym w latach [...]-[...]r. E. J. otrzymał z tytułu pracy w warunkach szczególnych odpowiedni dodatek do renty. Skarżący dołącza oświadczenie E. J. oraz ksero jego decyzji z ZUS. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/, "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Na wstępie podkreślić należy, że Sąd nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji powołano art. 37 j ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001r. Nr 6 poz. 56 ze zm./. Przepis ten stanowił "Zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze /ust. 1/ 1.Okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o którym mowa w ust. 1, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. 2.Wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 z zastrzeżeniem ust. 3-5. 3.Wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 160% kwoty zasiłku, o którym w art. 24 ust. 1 dla osoby zamieszkałej w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w powiatach /gminach/ uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Zasiłek ten przysługuje również w przypadku, gdy w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego powiat /gmina/ został wykreślony z wykazu powiatów /gmin/ uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. 4.Wysokość zasiłku przedemerytalnego nie może przekroczyć 90% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny i nie może być niższa od 120% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1. W rozważanej sprawie nie było sporne, że skarżący spełniał jedną z przesłanek przyznania mu zasiłku przedemerytalnego w postaci legitymowania się co najmniej 30-to letnim okresem uprawniającym do zasiłku. Spór sprowadzał się w istocie do rozstrzygnięcia kwestii czy skarżący przez co najmniej 15 lat wykonywał prace uznane w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze i czy zamiast stwierdzenia okresu tej pracy przez zakład pracy na podstawie posiadanej dokumentacji w świadectwie pracy lub świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach można go wykazać innymi pośrednimi dowodami. Na wstępie rozpatrywanej sprawy należy przywołać uchwałę z dnia 8 maja 2002r. III PZP 6/02 /OSNiPUSiSP z 2003, nr 9, poz. 213/ w której Sąd Najwyższy przyjął, iż "dodanie ust. 1 a w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oznacza, że ustawodawca wprowadził dwie możliwe formy wykazania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla przyznania zasiłku przedemerytalnego. Jedną z nich jest prawomocny wyrok sądu w sprawie o ustalenie faktu prawotwórczego, a drugą pozostaje postępowanie administracyjne przed starostą, który ustala prawo do zasiłku przedemerytalnego i je przyznaje". W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyraża się stanowisko, że w sprawach o zasiłek przedemerytalny toczących się przed urzędami pracy ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego. Obowiązuje więc w tym postępowaniu także art. 75 § 1 kpa, zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty i zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Podkreślono także, że przepis art. 117 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie wprowadza ograniczeń w dowodzeniu zeznaniami świadków, faktów mających znaczenie dla ustalenia prawa do świadczeń przewidzianych w ustawie /wyrok SN z dnia 24 maja 2001r. IPKN 413/00-OSNIPUS i SP z 2003r. nr 6, poz. 150/. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2000r. II SA 1510/00 /niepubl./. Stwierdził, iż "w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, w celu wyjaśnienia i ustalenia, czy osoba występująca o przyznanie tego zasiłku wykonywała pracę w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, organ administracji obowiązany był dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem /art. 75 § 1 kpa/, co oznacza, że okresy wykonywania tych prac nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów". W postępowaniu w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego organy zatrudnienia powinny mieć na względzie, że w licznych wyrokach sądowych /w tym m.in. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 maja 1996r. IPRN 40/96 "Prokuratura i Prawo 1996r., nr 10 558/ wyraża się niekwestionowane stanowisko, że świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 kpc nawet wówczas, gdy wydane zostaje przez urząd administracji państwowej /wyrok z dnia 20 lutego 1991r., PR 422/90, nie publikowany/. Nie zawiera ono elementów ocennych, a jedynie fakty wskazane w przepisie art. 97 kodeksu pracy. Samo przez się nie tworzy praw podmiotowych ani ich nie pozbawia. Nie ma więc cech wyłączności w zakresie dowodowym w postępowaniu o realizację tych praw /uzasadnienie uchwały z dnia 28 września 1990r. III PZP 15/90, OSNCP 1991, z 4, poz. 45/. Dowód przeciwko stwierdzeniom czy brakowi stwierdzeń w świadectwie pracy, jako dokumencie, w ramach postępowania o konkretne roszczenie może być przeprowadzony w każdym czasie, także po upływie terminów z art. 97 § 2 kp /patrz uzasadnienie uchwały z dnia 28 września 1990 III PZP 15/90 OSNCP 1991 z 4 poz. 45/. Analogicznie, należy przyjąć, że świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa. Z treści wyżej przytoczonych orzeczeń wynika, że okresy zatrudnienia w warunkach szkodliwych lub szczególnym charakterze nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie, w tym względzie, wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego postępowania zabrakło w rozważanej sprawie. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwoli na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane przepisy prawa materialnego. Mając na uwadze wyżej powiedziane należy stwierdzić, iż organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Stąd też, na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ należało orzec jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji /art. 152 - Prawo o postępowaniu /...// gdyż jako orzeczenie negatywne nie ma ono przymiotu wykonalności.