II SA/Wr 60/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. D. i K. J.-D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania obowiązku polegającego na nakazie rozbiórki zbiornika wodnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia K. J.-D. i A. D., powołując się na art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia [...] r., którym odmówiono umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym – polegającego na nakazie rozbiórki zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Z. – prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] r. W podstawie prawnej orzeczenia organu pierwszej instancji podano art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji wskazano, iż zobowiązani do wykonania rozbiórki zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Z. wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego argumentując, że w dniu wszczęcia postępowania obowiązek został wykonany. Organ II instancji wskazał jednak, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia [...] r., utrzymanej w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. Co do ewentualnego wykonania obowiązku organ wskazał, że wykonanie obowiązku polegać ma nie tylko na rozbiórce urządzeń towarzyszących, ale oznacza również zasypanie zbiornika wodnego, a czynność ta (co jest poza sporem) nie została wykonana przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Ze wskazanego faktu wywiódł także wniosek, że nie można twierdzić, iż egzekwowany obowiązek nie istniał. Skargę do sądu administracyjnego na opisane postanowienie wnieśli K. J.-D. i A. D. (dalej: skarżący), którzy zarzucili, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Skarżący podkreślili, że organy obu instancji pominęły okoliczność, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym teren wsi Z., gmina Z., należąca do nich działka oznaczona jest jako "RO – rola, ogrody" z oznakowaniem naturalnego oczka wodnego ("51 WS"). Zarzucili, że w decyzji nakładającej obowiązek oraz w tytułach wykonawczych nie dokonano istotnych ustaleń, co do zakresu rzeczywistych działań mogących podlegać egzekucji. Wskazali, że ich ingerencja w teren w istocie polegała jedynie na poprawieniu i zachowaniu jakości flory i fauny istniejących w naturalnym oczku wodnym. Potwierdzeniem pozostaje ustalenie przez organ w protokole oględzin i kontroli z dnia [...] r. zakresu ingerencji jedynie poprzez zaopatrzenie naturalnego oczka wodnego w dopływ wody gwarantującej utrzymanie lustra wody - wykopanie rowu i przy pomocy zastawki piętrzącej wodę do wysokości 40 cm. Stwierdzili, że swoim działaniem zachowali należytą staranność wynikającą m.in. z ustawy Prawo o ochronie środowiska. Skarżący zwrócili uwagę, że już w trakcie spisywania protokołu w roku 2004 wyraźnie oświadczyli, iż nie odbyła się budowa zbiornika wodnego, a jedynie wykonano roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Ponadto wskazali, że przedłożona w postępowaniu ekspertyza z czerwca 2011 r. potwierdza naturalny charakter nabytej działki wraz z naturalnym oczkiem wodnym oraz oddziaływanie na ich działkę sąsiedniego stawu rybnego na poziom wody gruntowej. Ta okoliczność ma (wbrew twierdzeniu organu) ogromne znaczenie, albowiem istnieje powiązanie, które jednoznacznie stanowi o braku ustaleń w toku prowadzonego postępowania dowodowego w tej części, wobec podnoszonych przez stronę konsekwentnie tego rodzaju zarzutów. Skarżący podkreślili, że dysponują oświadczeniami Z. B. z dnia 09.12.2011 r. oraz Z. C. z dnia 15.12.2011 r., od urodzenia zamieszkałych wsi T., na okoliczność, iż na ich działce już w chwili zakupu było "zagłębienie z wodą stojącą porośnięte trzciną i roślinami wodnymi". Ponadto stwierdzili, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do weryfikacji zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, gdyż jest organem wykonawczym wobec postępowania orzekającego i nie powinien przystępować do egzekucji, lecz dokonać zwrotu tytułu wykonawczego. Okoliczność, że ta sama osoba jest organem orzekającym i egzekucyjnym zarazem nie może powodować rażącego pogwałcenia powyższych zasad. Skarżący zarzucili organowi II instancji pogwałcenie przepisów Prawa ochrony środowiska (art. 77, 81, 97-100 i 127) oraz ustawy Prawo wodne (art. 2 pkt 1.3, art. 22, art. 24-26, art. 124 pkt 8) i wskazali, że wszelkie decyzje wydane z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska, są nieważne z mocy prawa (art. 11 ustawy o ochronie środowiska w zw. z art. 81). Ponadto stwierdzili, że organ naruszył także przepisy prawa procesowego, albowiem wszystkie decyzje i postanowienia wydane zostały z naruszeniem zasad ogólnych, tj.: art. 6, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wnieśli o rozpatrzenie skargi z uwzględnieniem oczywistej – ich zdaniem – okoliczności, iż wykonali w całości obowiązek będący następstwem wykopania rowu i zamontowania zastawki piętrzącej wodę tj. zakopali rów i usunęli zastawkę. Reasumując, zażądali stwierdzenia nieważności "wszystkich wyżej wymienionych decyzji i postanowień, w tym zaskarżonego postanowienia, w całości, ewentualnie umorzenia postępowania egzekucyjnego" oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał merytoryczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i stwierdził, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu w sprawie. Wobec tego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Na wstępie należy podkreślić, że kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności podlegało postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r., które zostało wydane w toku postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Specyfiką postępowania wykonawczego jest zasada, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kwestię tę reguluje art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Podkreślić trzeba, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. Skoro zatem w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości dokonywania oceny prawidłowości ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, wszelkie argumenty skarżących kwestionujące zasadność nałożonego na nich ostateczną decyzją obowiązku nie mogły zostać uwzględnione zarówno w postępowaniu przed organami obu instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jak wynika ze znajdującej się w dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, ostateczna decyzja nr [...] z dnia [...] r., PINB w T. nakazuje rozbiórkę zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Z.. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt prawomocności tej decyzji utrzymanej w mocy przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Ponadto należy przywołać okoliczność, że decyzje organów nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę wybudowanego zbiornika wodnego były przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji. Decyzję własną utrzymał w mocy w drodze decyzji z dnia [...] r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 999/08) oddalił skargę na tę decyzję. Z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...] wynika, że nakazana rozbiórka dotyczy całego zbiornika wodnego szczegółowo opisanego w uzasadnieniu tej decyzji, tak więc dokonanie rozbiórki urządzeń towarzyszących temu zbiornikowi nie jest całkowitym wykonaniem powyższej ostatecznej i wykonalnej decyzji administracyjnej. Okoliczność, czy skarżący wykonali ten obowiązek jest w ich ocenie sporna, natomiast zdaniem organów orzekających w sprawie jest niewątpliwa, a mianowicie: obowiązek ten nie został wykonany przed wszczęciem postępowania. Stąd zaprezentowane w skardze zarzuty odnoszą się w istocie do decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika wodnego, ponieważ bądź wskazują na niejednoznaczność jej postanowień, bądź podnoszą zarzut wykonania jej postanowień przez zasypanie rowu i likwidację ruchu wody w tym zbiorniku. Jak już wyżej zaznaczono, w niniejszym postępowaniu zarówno organy administracyjne, jak i sąd administracyjny, nie są uprawnione do oceniania, czy orzeczony nakaz rozbiórki zbiornika wodnego został wydany prawidłowo. W rozpatrywanej sprawie istotne jest to, że decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego zbiornika wodnego jest ostateczna i podlega wykonaniu, nie wzruszono jej w trybie nadzwyczajnym, zostały wystawione tytuły wykonawcze (nr [...] i [...]) oraz że obowiązek wynikający z ostatecznej i wykonalnej decyzji nie został w całości wykonany. Skarżący, będący zobowiązanymi na gruncie postępowania egzekucyjnego, wnieśli o umorzenie tego postępowania wskazując, że obowiązek rozbiórki zbiornika wodnego został wykonany w całości. Organy egzekucyjne obu instancji odmówiły umorzenia postępowania wskazując, że obowiązek wynikający z decyzji rozbiórkowej nie został wykonany przed wszczęciem postępowania. Ustalenia faktyczne w tym zakresie zostały przywołane w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji utrzymanego w mocy przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela;10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. W myśl art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W zaskarżonym postanowieniu wskazano, że nie zaszła żadna z przesłanek obligujących do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Biorąc pod uwagę zarzuty skarżących należy stwierdzić, że odnoszą się one w istocie do decyzji, które stanowią podstawę prowadzonej egzekucji. Decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego pozostają jednak na tym etapie poza kontrolą sądu administracyjnego. Skarżący przemiennie podnoszą, że wykonali obowiązek bądź, że obowiązek nie istniał, gdyż na ich działce znajduje się naturalne oczko wodne, a nie budowla, którą można by rozebrać. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że orzekający w sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że decyzja organu I instancji odmawiająca umorzenia postępowania jest prawidłowa. Brak bowiem w rozpoznawanej sprawie okoliczności, które powodowałyby konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego. W szczególności nie można było przyjąć, że obowiązek nałożony w decyzji został wykonany przed wszczęciem postępowania, jeżeli ustalenia poczynione przez organ egzekucyjny wskazywały na to, że zbiornik wodny nadal istnieje. Należy również pamiętać, że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje tylko i wyłącznie w sytuacjach, gdy w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego wystąpi przeszkoda o charakterze trwałym, która powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania stało się niemożliwe lub niecelowe. Zatem istotą umorzenia jest przerwanie prowadzonego postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Umorzenie postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danym konkretnym przypadku zaistniałym w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 528/10, opubl. Legalis). W rozpoznawanej sprawie okoliczności takie nie zaszły, a zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania – zgodnie z art. 151 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.