II SA/Wr 605/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 19 września 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Bolesławiec z dnia 29 grudnia 2004r. nr XXI/142/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Bolesławiec z dnia 29 grudnia 2004r. podjętej na XXI sesji Rady Gminy Bolesławiec opisanej w pkt. 8 protokołu obrad, stwierdzającej zgodność planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bolesławiec uchwalonego uchwałą Nr XVIII/167/2000; II. stwierdza nieważność § 120 pkt 4 uchwały Rady Gminy Bolesławiec z dnia 29 grudnia 2004r. Nr XXI/142/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów; III. stwierdza, że uchwała opisana w pkt. I wyroku nie podlega wykonaniu w całości, a uchwała opisana w pkt. II wyroku nie podlega wykonaniu w części stanowiącej jej § 120 pkt 4. Rada Gminy Bolesławiec w dniu 29 grudnia 2004 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą Nr XIII/85/03 Rady Gminy Bolesławiec z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów, wydała uchwałę Nr XXI/142/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów. W § 120 tej uchwały zadecydowano, iż dla terenu oznaczonego symbolem R (tereny rolne wyłączone spod zabudowy) ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolne; 2) przeznaczenie dopuszczalne: - lokalizacja sieci, nieuciążliwych obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej, - lokalizacja stawów hodowlanych 3) ochronę istniejących zakrzewień i zadrzewień śródpolnych; 4) wyklucza się zabudowę, w tym mieszkaniową i zagrodową oraz związaną z produkcją rolną i inną działalnością gospodarczą. W związku z tą częścią uchwały organ nadzoru - Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności § 120 pkt 4 uchwały Nr XIII/142/04 Rady Gminy Bolesławiec z dnia 29 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z przepisem art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (ust. 1). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi (ust. 2). Wojewoda wskazał, że z wyciągu protokołu obrad Sesji Rady Gminy Bolesławiec, poświęconej między innymi uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów, stwierdzono zgodność planu z ustaleniami "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Bolesławiec", uchwalonym w dniu 29 listopada 2000 r. uchwałą Nr XVIII/167/2000 Rady Gminy Bolesławiec. Dalej podał, iż takie stwierdzenie budzi poważne wątpliwości, ponieważ w uchwalonym planie wyznacza się tereny rolne z wyłączeniem zabudowy (oznaczone symbolem R), które w studium określone są jako tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności – (symbol MN). Zdaniem skarżącego, wymagania dotyczące stwierdzenia zgodności uchwalonego planu z obowiązującym studium nie mogą mieć tylko formalnego znaczenia. Podkreślono, że nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastrzega w art. 9 ust. 4 i 5, że choć studium nie jest aktem prawa miejscowego, jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Podobnej, wyraźnie ustanowionej normy nie znała poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Ponadto wskazano, iż ustalenia planu miejscowego różnić się muszą od ustaleń studium, przede wszystkim w aspekcie swego zakresu i stopnia szczegółowości, jak również skutków prawnych dla mieszkańców Gminy i właścicieli gruntów. W ocenie organu nadzoru trudno przyjąć, aby istotną zmianę w zakresie zagospodarowania terenu pomiędzy ustaleniami studium, a uchwalonym planem ("tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy", "tereny rolne z wyłączeniem zabudowy") traktować tylko jako uszczegółowienie i weryfikację terenów przeznaczonych pod zabudowę. W takiej sytuacji, przepis art. 9 ust. 4 ustawy pozbawiony byłby jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Ze wskazanego przepisu, a także z art. 20 ust. 1 ustawy wynika, że studium determinuje przyszły plan zagospodarowania przestrzennego o tyle przynajmniej, że plan ten nie powinien być z nim sprzeczny, zaś jego układ i treść powinna odpowiadać konstrukcji studium. Gmina Bolesławiec wniosła do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, iż zarzuty podniesione w skardze należy uznać za chybione w szczególności w świetle art. 10 ust. 2 pkt 2 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy podkreśliła, że - jak wskazał Wojewoda Dolnośląski - ustalenia planu miejscowego różnić się muszą od ustaleń studium przede wszystkim w aspekcie swego zakresu i stopnia szczegółowości, jak również skutków prawnych dla mieszkańców Gminy i właścicieli gruntów. Studium określa bowiem politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, natomiast szczegółowe ustalenia dotyczące między innymi przeznaczenia terenu, szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia ich w użytkowaniu zawiera plan miejscowy. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium między innymi określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W studium grunty objęte skargą określono jako tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności (oznaczone symbolem MN). Taki jednak zapis w studium, zdaniem Rady Gminy Bolesławiec, nie wyklucza możliwości przyjęcia zapisu o zakazie zabudowy na tyłach terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, która umożliwia ukształtowanie zabudowy na terenach nie wyłączonych z zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, a to musi doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonej uchwały w części kwestionowanej, a także poprzedzającej ją uchwały Rady Gminy Bolesławiec, zapisanej w p. 8 protokołu obrady stwierdzającej zgodność uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Bolesławiec. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "upsa"), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt administracyjnych, zakwestionowana przez organ nadzoru w trybie art. 91 ustawy ustrojowej uchwała Rady Gminy Bolesławiec, dotyczyła uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów. Gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym muszą odznaczać się legalnością, czyli inaczej mówiąc jest ona obowiązana działać zgodnie z prawem. Właśnie zgodność z prawem podjętych uchwał lub zarządzeń organów gminy, w myśl przywołanego art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), bada organ nadzoru, który o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka w rozstrzygnięciu nadzorczym, w trybie określonym w art. 90. Zdaniem sądu, zakwestionowana uchwała, w części objętej sentencją, jako niezgodna z prawem, a to naruszająca ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu istotnym, podlegała wyeliminowaniu we wskazanym zakresie z obrotu prawnego. Kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie przepisów kompetencyjnych, zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego ostatniego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania kontrolowanej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Ustęp 2 przywołanego przepisu nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek przedstawienia wojewodzie uchwały, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca w zasadniczo inny, niż w ustawie o planowaniu przestrzennym sposób, usytuował w procesie planistycznym pozycję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwane dalej "studium". Otóż wedle rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatytułowanego "Planowanie przestrzenne w gminie", a ściślej art. 9 ust. 1 tej ustawy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (ust. 2); ustęp 3 przywołanego artykułu stanowi, iż studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, a w ustępie 4 ustawodawca zadecydował, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z ustępem 5 studium nie jest aktem prawa miejscowego. Poprzednio obowiązująca ustawa, jak wcześniej powiedziano, nie stanowiła, że studium jest wiążące dla organów gminy w procesie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazać trzeba, iż w art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, dotyczących procesu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów, w § 120 tej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem R (tereny rolne wyłączone spod zabudowy) ustalono: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny upraw polowych; 2) przeznaczenie dopuszczalne: - lokalizacja sieci, nieuciążliwych obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej, - lokalizacja stawów hodowlanych 3) ochronę istniejących zakrzewień i zadrzewień śródpolnych; natomiast w ustępie 4) wykluczono zabudowę, w tym mieszkaniową i zagrodową oraz związaną z produkcją rolną i inną działalnością gospodarczą. Natomiast analiza części tekstowej i graficznej materiałów studium wskazuje, że w studium ten teren oznaczony jest jako tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności (oznaczone symbolem MN). Fakt rozdźwięku co do możliwościami zagospodarowania terenów wsi Żeliszów pomiędzy studium i uchwalonym planem jest zresztą niesporny między stronami. Zdaniem Sądu, w świetle omawianych wcześniej przepisów ustawy taka zmiana możliwości zagospodarowania spornych terenów nie da się pogodzić z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy. Nie wymaga bowiem szczegółowego uzasadniania teza, iż ingerencja aktu prawa miejscowego, jakim w świetle ustawy jest plan zagospodarowania przestrzennego, w prawo własności jest niepomiernie większa w sytuacji, gdy całkowicie wyłączono możliwość zabudowy nieruchomości gruntowej, niż dopuszczając tę możliwość, choćby w ściśle określony lub znacznie ograniczony sposób. Skoro zaś ustawodawca zdecydował o konieczności zachowania zgodności planu ze studium, a w studium możliwość zagospodarowania działek jest znacznie szersza, to wyłączenie możliwości zabudowy terenu musi być uznane za sprzeczne ze studium. Inaczej mówiąc, organ stanowiący gminy uchybił zasadzie wynikającej wprost z ustawy, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały. Można podzielić pogląd gminy, zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, iż studium i plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony na bazie studium, mogą różnić skutki prawne dla mieszkańców Gminy i właścicieli gruntów. Jednakże nie może ujść z pola widzenia tak stron postępowania, jak i sądu fakt, iż w myśl art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się kierunki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego części kwestionowanej uchwały musi skutkować dalszym wyeliminowaniem z tegoż obrotu także uchwały zapisanej w p. 3 protokołu obrad, stwierdzającej zgodność uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Bolesławiec. Do takiej konkluzji prowadzi sąd treść art. 135 upsa, w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem Sądu, przy konstatacji, iż fragment uchwały o uchwaleniu planu jest niezgodny ze studium, nie sposób pozostawić w obrocie prawnym uchwały potwierdzającej tezę przeciwną. Z tych względów na zasadzie art. 147 § 1 upsa w zw. z art. 135 tej ustawy należało orzec jak na wstępie.