II SA/Wr 606/18

Dnia 20 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Polskiego Z[...] w W. Okręg we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania części działki gruntu oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Prezydent W. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Polski Z[...]prawa użytkowania części działki gruntu nr [...], AM – [...], obręb M. M., o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu podniósł, że na wniosek Polskiego Z[...] W. z dnia [...] r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie nabycia przez Polski Z[...] prawa użytkowania części działki gruntu nr [...], AM – [...], obręb M.M. Jako podstawę prawną żądania wnioskodawca podał art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176). Z odpisu zupełnego księgi wieczystej dla działki gruntu nr [...], AM – [...], obręb M.M. wynika, że stanowi ona własność Skarbu Państwa, a sposób korzystania z nieruchomości określono jako dr - droga, ulica [...], [...]. Wydając opisaną na wstępie decyzję organ I instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że działka gruntu nr [...], AM –[...], wchodząca w skład ulicy K., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych m.in. w województwie d. we W. mieście na prawach powiatu - ul. K. na odcinku od estakady G. do ul. gen J. H., stanowi drogę krajową nr [...] i nr [...]. Zarówno na dzień złożenia wniosku, jak również na dzień wydania rozstrzygnięcia nieruchomość oznaczona jako działka gruntu nr [...], wchodząca w skład ulicy K. stanowi drogę krajową będącą własnością Skarbu Państwa. Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest Prezydent Miasta. Nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym sprawuje powołana przez Prezydenta Miasta jednostka organizacyjna - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta. Z dokumentów geodezyjno-kartograficznych sporządzonych przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. wynika, że objęta wnioskiem działka gruntu nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, znajduje się w trwałym zarządzie ZDiUMu. Wyjaśniono, że Sąd Najwyższy (w uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/06), wypowiedział się, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi są rzeczami wyłączonymi z obrotu (res extra commercium), choć przeznaczonymi do powszechnego użytku (res publico usui destinatae). Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny. Wskazana we wniosku działka gruntu nr [...], AM – [...], obręb M. M., będąca w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., nie może być zadysponowana w inny sposób, w tym również wskazany we wniosku. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Polskiego Z[...] Zarządu W. z dnia [...] r. w sprawie nabycia przez Polski Z[...] prawa użytkowania działki gruntu oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM – [...], obręb M. M., będącej działką drogową, stało się bezprzedmiotowe. Tym samym w sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślono, że w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania wynika z żądania PZD potwierdzenia tytułu prawnego do nieruchomości już rozdysponowanej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło stowarzyszenie ogrodowe, działające pod nazwą "Polski Z[...]" wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności: - art. 105 § 1 k.p.a., przez przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb M.M., jako działka gruntu nr [...], AM – [...], o powierzchni [...] ha, stanowi drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...]i nr [...], znajdującej się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W.; - dyspozycji wynikającej z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, dalej u.d.p.), poprzez stwierdzenie, że działka objęta wnioskiem strony odwołującej się stanowi drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] i nr [...]; - dyspozycji wynikających z art. 7 oraz 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewskazania właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb M. M., jako działka gruntu nr [...]; - art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, w tym faktu, że ogrodzenie zewnętrzne ROD ,.R." w działce nr [...], AM – [...], zostało wykonane zgodnie z Porozumieniem z dnia [...]r. podpisanym z Gminą W. - ZDiK we W.; - art. 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym niewskazania indywidualnego aktu o uznaniu, jako drogi, nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb M. M., jako działka gruntu nr [...], AM –[...], o powierzchni [...] ha; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wydanej decyzji, w tym ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się do materiału dowodowego przedłożonego przez stronę odwołującą się, a przede wszystkim brak wskazania, na jakiej podstawie prawnej sporna działka została określona jako droga. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że prawidłowo ustalony przez organ I instancji stan prawny oznaczonej nieruchomości wskazuje bezspornie, że stanowi ona własność Skarbu Państwa i jest zajęta pod drogę publiczną – krajową. Powoduje to, że wskazana działka gruntu nr [...] nie może być przedmiotem obrotu prawnego. Drogi publiczne traktowane są bowiem jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (res extra commercium) i mogą być przenoszone tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Ponadto nieruchomości drogowe nie mogą być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło S[...] z/s w W.– Okręg we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w postaci obrazy: - art. 76 ust. 1 pkt 2 oraz art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013 r. (Dz. U. 2014 r. poz. 40) poprzez stwierdzenie, że decyzja wydana na podstawie ww. artykułów nie może dotyczyć nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb M. M., jako działka nr [...], AM – [...], o powierzchni [...] ha i stanowi drogę o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] i [...], znajdujące się w trwałym zarządzie ZDiUM we W.; - dyspozycji wynikającej z art. 2a ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.p. poprzez stwierdzenie, że działka objęta wnioskiem skarżącej stanowi drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] i [...]; - dyspozycji wynikającej z art. 20 pkt 9, 9a oraz 10 u.d.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 19 oraz 20 Załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. stanowiącego Statut Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. poprzez nie wypełnianie przez zarządcę drogi wojewódzkiej nr [...] i [...] we W. podstawowych obowiązków na niego nałożonych; - art. 46 ust. 2 pkt 1, 3 oraz 6 w związku z art. 47 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 121, 50, 650, 1000, 1089) poprzez zaistnienie przesłanek warunkujących "wygaśnięcie" trwałego zarządu ZDiUMu nieruchomością oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb M. M., jako działka nr [...], AM – [...], o powierzchni [...] ha, gdyż ww. nieruchomość stała się zbędna dla celu określonego w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu; - art. 7c pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z 2018 r. poz. 650) w związku z § 2 ust. 1 pkt 19, 20 i 26 Załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. stanowiącego Statut Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. poprzez brak monitorowania przez organy do tego wyznaczone zmian w sposobie użytkowania nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb M. M., jako działka nr [...], AM – [...], o powierzchni [...] ha; - art. 20 ust. 2 pkt 1 a Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez pominięcie PZD jako podmiotu, w którego faktycznym władaniu znajduje się sporna nieruchomość; - art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 22 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z § 46 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 z 2001 r.) w związku z brakiem utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności poprzez nie zgłoszenia staroście, przez organy do tego uprawnione, zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik, sprawy w postaci obrazy: - dyspozycji wynikających z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nie wskazania właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sporną nieruchomość; - dyspozycji wynikającej z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 210, z 2018 r. poz. 723) poprzez niepodjęcie przez organ w toku postępowania dostatecznych kroków w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mającego na uwadze interes zbiorowy członków PZD, w tym nie zbadania, czy sporna nieruchomość okazała się zbędna dla ZDiUMu - jako trwałego zarządcy; - art. 8 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, będących członkami PZD, poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania całego materiału dowodowego; - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, w tym faktu, iż ogrodzenie zewnętrzne w ROD "R." w działce nr [...], AM – [...] zostało wykonane zgodnie z Porozumieniem z dnia [...] r. podpisanym z Gminą W. - ZDiK we W.; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wydanej decyzji, w tym ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się do materiału dowodowego przedłożonego przez stronę skarżącą; - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sporna nieruchomość stanowi drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] i [...], znajdującej się w trwałym zarządzie ZDiUMu. W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła sformułowane wyżej zarzuty oscylujące wokół nieuprawnionego zaliczenia spornej nieruchomości jako drogi i tym samym wyłączenie jej z obrotu. Podniesiono, że część działki nr [...] byłą i jest nieprzerwanie użytkowana przez ROD "R.". Skarżąca podniosła, że żadna ze stron niniejszego postępowania (Skarb Państwa, ZDiK, a obecnie ZDiUM), ani żaden inny podmiot nie zgłaszali nigdy jakichkolwiek roszczeń, czy też zastrzeżeń, co do użytkowania przez ROD "R." działki nr [...], AM – [...], o powierzchni [...] ha. Zdaniem strony wyłącznie zaniechanie dokonania podziału geodezyjnego działki nr [...], AM – [...] doprowadziło w konsekwencji do wpisania działki nr [...], AM – [...] jako droga - bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Strona skarżąca stwierdza również, że w świetle przedstawionych dokumentów, a także biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, stanowi to niezaprzeczalny fakt, iż część działki nr [...] AM – [...], o pow. [...] ha jest nieprzerwanie użytkowana przez ROD "R." od ponad 60 lat, tj. od 1947 r. Dlatego też strona z dniem [...] r. złożyła wniosek o uregulowanie stanu prawnego ww. gruntów, zgodnie z faktycznym sposobem ich zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia z dnia [...] r. ([...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postepowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Polski Z[...] prawa użytkowania części działki gruntu nr [...], obręb M. M. o powierzchni [...]ha. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". W orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza nic innego jak brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwiającego wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, a zatem brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Tak rozumiana bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. W sytuacji zaś braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por.np.: wyrok WSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 696/17, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 780/17, CBOSA). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, a mianowicie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 523/17, CBOSA). Jakkolwiek wydanie decyzji umarzającej postępowanie ma charakter procesowy, gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to jednak charakter takiego rozstrzygnięcia nie zwalnia właściwych instancyjnie organów od przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć wszak należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania wszystkich orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem trafnego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a jego stanowisko – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Omówione wymagania – w świetle brzmienia art. 15 k.p.a. - aktualne pozostają także na etapie postępowania odwoławczego. Przepis ten wprowadza bowiem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Tym samym organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, gdyż zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji. Podobnie więc jak organ I instancji zobligowany jest dążyć z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy ciążącym na nich wymogom – wbrew sformułowanym zarzutom skargi - sprostały. W tym kontekście przede wszystkim należy zauważyć, że kwestią rozstrzygającą w niniejszej sprawie jest to, że stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania części działki nr [...] AM-[...], obręb M. M. o pow. [...] ha nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa z uwagi na fakt, iż wchodzi ona w skład ul. K. i stanowi drogę publiczną. Tym samym jako przeznaczona do powszechnego użytku stanowi res extra commercium. Wyłączenie z obrotu prawnego ma tu charakter bezwzględny (uchwała siedmiu sędziów z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/06). Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe mogą wyłącznie stanowić własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Według wiec brzmienia przywołanego przepisu nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co też w realiach badanej sprawy wykluczało stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa do użytkowania i uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego. Można jeszcze przy tym dodać za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach z dnia 22 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Gl 1873/13, Lex 1522539), że art. 2a u.d.p. określa strukturę własnościową dróg publicznych, w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną, mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Wyklucza to więc zasadność żądania strony skarżącej w realiach badanej sprawy. Odnosząc się do przywołanej w skardze argumentacji i sformułowanych tam zarzutów, które de facto oscylują wokół dowodzenia przez skarżącą, iż sporna część działki [...] była i jest nieprzerwanie użytkowana przez ROD "R." i nieuprawnionym jest uznanie jej za drogę należy wskazać, iż w sprawie istotnym jest to, że z zebranych w sprawie dokumentów wynika, iż działka nr [...] jako droga publiczna jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. i tym samym niniejszy status prawny już sam w sobie wyłącza możliwość obrotu sporną nieruchomością. Oceny tej nie może zmieniać argumentacja co do użytkowania nieruchomości przez inny podmiot. Zważywszy bowiem, że z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, iż nieruchomości zajęte pod drogi publiczne mogą być tylko własnością podmiotów publicznoprawnych w nim wymienionych, to również przeniesienie własności gruntu zajętego pod drogę może nastąpić wyłącznie między podmiotami wymienionymi w tym przepisie, przy czym oczywiście przeniesienie takie może mieć miejsce tylko wówczas gdy następuje zmiana przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (postanowienie z dnia 15 stycznia 2015 r., IV CSK 315/14, OSNC 2016/1/11). Ponadto nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku podstawy prawnej do wpisania działki nr [...], AM – [...] jako drogi. Zgodnie bowiem z pozyskanym w toku postępowania zaświadczeniem Prezydenta W.z dnia [...] r. wynika, iż podstawę wpisu trwałego zarządu Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. w stosunku do działki nr [...] AM [...] obręb M.M. – ul. K., drogi krajowej o kategorii "[...]i[...]" stanowią przepisy art. 22 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1, ust. 5 i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z kolei zaliczenie działki nr [...] do dróg publicznych również znajduje swoje oparcie przepisach prawa. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych m.in. w województwie d. we W. – ul. K. na odcinku od E. G. do ul. Gen. J. H. stanowi drogę krajową nr [...] i [...]. W ocenie Sądu - wbrew zarzutom strony - w realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie Sądu analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez nie ocena jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny. W sposób bowiem należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku