II SA/Wr 607/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A w L. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Starosta L. na podstawie art. 98 § 1 oraz art. 101 § 1 i § 3 kpa odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego "[...]", zlokalizowanego w L. na działkach nr 60, 546, 547 obręb 5 miasta L., wszczętego na wniosek Spółki A w L. w dniu 11 czerwca 2007r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wspomnianego obiektu handlowo-usługowego, realizując zalecenia Wojewody D. zawarte w postanowieniu z dnia [...]r. Nr [...] podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy inwestor podtrzymuje żądanie zawieszenia toczącego się postępowania. Pismem z dnia 22 marca 2010r. inwestor potwierdził aktualność żądania zawieszenia postępowania w tej sprawie. Rozpatrując ponownie wniosek organ zważył co następuje: Zawieszenie postępowania administracyjnego na wniosek strony reguluje art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z powyższego wynika, że zawieszenie postępowania na tej podstawie może nastąpić tylko na żądanie tej strony, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte i przy spełnieniu pozostałych przesłanek, tj. braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania oraz braku zagrożenia interesu społecznego w następstwie zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie organ, mając na względzie zbadanie czy spełnione zostaną łącznie wszystkie ustawowe przesłanki uzależniające pozytywne załatwienie wniosku, pismem z dnia 12 marca 2010r. nr [...] zawiadomił pozostałe strony postępowania o wniosku inwestora w sprawie zawieszenia postępowania informując jednocześnie o tym, że strony te są uprawnione do wyrażenia sprzeciwu w stosunku do takiego wniosku albo też zgody na zawieszenie, poprzez wyrażenie przez nich woli w formie pisemnych oświadczeń. Pismem z dnia 22 marca 2010 r. Wspólnota Mieszkaniowa B w L. występująca w postępowaniu na prawach strony, reprezentowana na zewnątrz przez dwóch członków zarządu tej Wspólnoty, wyraziła sprzeciw wobec zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy jak też wobec wniosku inwestora o zawieszanie toczącego się postępowania. Powyższa okoliczność uznana jako sprzeciw strony, stanowi dostateczną i samodzielną przesłankę odmowy zawieszenia postępowania. Organ zważył również, iż w przedmiotowej sprawie pozytywnego oświadczenia woli wyrażającego zgodę na zawieszenie postępowania nie wyraziły pozostałe strony postępowania: Wspólnota Mieszkaniowa C i Prezydent Miasta L., reprezentujący Gminę Miejską L.. Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółka A z siedzibą w L., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 7, 8, 10, 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podjętego przez organ II instancji postanowienia wskazano, co następuje: Zgodnie z art. 98 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Ustawodawca uzależnił zatem możliwość zawieszenia postępowania od łącznego wystąpienia czterech przesłanek: 1. postępowanie w danej sprawie administracyjnej toczy się, 2. postępowanie to zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania, 3. w postępowaniu, w którym występuje wielość stron, pozostałe strony muszą wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania, 4. zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Powyższy przepis reguluje instytucję fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego, co oznacza, że nawet zaistnienie wszystkich przesłanek w nim wyrażonych nie obliguje organu do zawieszenia postępowania. Pismem z dnia 22 marca 2010 r. inwestor podtrzymał żądanie zawieszenia postępowania lub przedłużenia wyznaczonego postanowieniem Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...] terminu o jeden miesiąc. W przedmiotowej sprawie istotny jest fakt, że jedna ze stron postępowania, Wspólnota Mieszkaniowa B, w skierowanym do organu pierwszej instancji piśmie z dnia 22 marca 2010 r. wyraziła sprzeciw wobec zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia Spółce A w L. pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego "[...]" zlokalizowanego w L. na dz. nr 60, 546, 547, obr. 5 miasta L.. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że brak jest również oświadczeń woli pozostałych stron postępowania o wyrażeniu zgody na zawieszenie postępowania. Wobec powyższego Starosta L. zasadnie stwierdził, że nie zachodzą określone w art. 98 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przesłanki uprawniające organ do zawieszenia postępowania. Wskazać bowiem należy, że "w postępowaniu, w którym występuje wielość stron, pozostałe strony muszą wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania. Przez użyte w art. 98 § 1 sformułowanie "nie sprzeciwiają się temu inne strony" należy rozumieć oświadczenie woli pozostałych stron wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania. Oświadczenie takie musi być wyrażone w sposób niebudzący wątpliwości i utrwalone w formie pisemnej." (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 461). Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka A z siedzibą L., zarzucając organowi II instancji: - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z 1997r. poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, co skutkowało również nieprawidłowym ustaleniem stron postępowania; - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały negatywne przesłanki zawieszenia postępowania na wniosek strony skarżącej. Strona skarżąca podniosła, że orzekający w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził w wyroku z dnia 7 maja 2009r. sygn. akt II SA/Wr 631/08, iż organ I instancji rozpoznając sprawę niewłaściwie ustalił strony postępowania. Oznacza to, że nie było podstaw do kierowania zapytania o zgodę na zawieszenie postępowania do Wspólnot Mieszkaniowych C i B, jak też do uwzględnienia sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej B w L. – skoro nie ustalono, że podmiotom tym przysługuje status strony. Spowodowało to naruszenie praw procesowych strony skarżącej poprzez niemożność skorzystania z zawieszenia postępowania, a pośrednio naruszyło to prawo strony do uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie administracyjne stanowi uregulowany prawem procesowym ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 5.wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 427). Zawieszenie postępowania zaś to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane (Z. Resich, Postępowanie cywilne, 1996, s. 269). Zatem zawieszone może zostać toczące się postępowanie administracyjne. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z regulacji zawartych w Rozdziale 6 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wynika, aby dochodziło do wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania. Sprawa zawieszenia postępowania, którą organ administracji publicznej rozstrzyga w formie postanowienia obejmuje następujące rozstrzygnięcia: a) postanowienie o zawieszeniu postępowania, b) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania c) postanowienie o podjęciu postępowania, d) postanowienie o odmowie podjęcia postępowania. Sprawa zawieszenia postępowania rozstrzygana jest w ramach toczącego się postępowania, którego celem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jednocześnie należy mieć na względzie, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. W literaturze podkreśla się, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia jednocześnie następujących przesłanek: 1) postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony. Powyższy wymóg ogranicza dopuszczalność zawieszenia fakultatywnego tylko do tych przypadków postępowań, których wszczęcie oparte jest na zasadzie skargowości (na żądanie strony - art. 61 § 1 k.p.a.). Analizowaną przesłankę realizuje również postępowanie wszczęte w oparciu o przepis art. 61 § 2 k.p.a., lecz dopiero od momentu uzyskania zgody strony. Wprawdzie postępowanie to organ administracji publicznej wszczyna z urzędu, to jednak skoro treść art. 61 § 2 zdanie drugie uzależnia od woli strony jego kontynuowanie, przyjęciu odmiennej zasady może się sprzeciwiać zasada równości procesowej. W sytuacji gdy postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu, czyli na zasadzie oficjalności (poza sytuacją określoną w art. 61 § 2), jego zawieszenie może nastąpić tylko przy wystąpieniu podstaw wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a.; 2) postępowanie administracyjne toczy się. Wyodrębnienie tej przesłanki wynika z konieczności podkreślenia dwóch kwestii. Pierwsza wydaje się mieć charakter oczywisty. Zawiesić można tylko postępowanie pozostające w toku. Drugi natomiast problem dotyczy wskazania granic czasowych dopuszczalności fakultatywnego zawieszenia postępowania, czyli rozumienia wynikającego z przesłanki zwrotu "tok postępowania". Zasadniczo, na gruncie przepisów k.p.a., formuła ta nakazuje pomieścić w niej całe postępowanie administracyjne, czyli od jego wszczęcia aż do uzyskania przez decyzję cechy ostatecznej. Reguła ta znajduje tu odpowiednie zastosowanie; 3) o zawieszenie postępowania wystąpi ta strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Formuła "wystąpi o to strona" oznacza podjęcie przez stronę czynności procesowej, przybierającej postać jej oświadczenia woli. Musi mieć charakter wyraźny - nie można jej domniemywać. W sytuacji istnienia jakichkolwiek wątpliwości, organ obowiązany jest zwrócić się do strony o ich rozstrzygnięcie. Kodeks nie określa w sposób szczególny warunków tej czynności. Należy zatem przyjąć, że "wystąpienie" jest postacią podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Prawo do złożenia podania o zawieszenie postępowania przysługuje wyłącznie stronie. Nie może go wnieść ze skutkiem prawnym uczestniczący w postępowaniu podmiot na prawach strony. Podmiot ten nie może bowiem dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 262). Przepis nie precyzuje podstawy (przyczyny) podania o zawieszenie postępowania. Należy przyjąć, że strona nie ma obowiązku wskazywania motywów swojego żądania. Decydujące i jednocześnie wystarczające znaczenie ma tu samo wystąpienie o zawieszenie postępowania administracyjnego; 4) inne strony postępowania nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania. Przesłanka ta uzyskuje charakter obligatoryjny tylko w tych postępowaniach, w których jako strony występują co najmniej dwa podmioty (tzn. w sytuacji wielości stron w postępowaniu). Jeśli w postępowaniu uczestniczy natomiast jedna strona, wymóg realizacji tej przesłanki staje się nieaktualny. Używając formuły "innych stron", przepis nie określa relacji, w jakich mają pozostawać względem siebie ich interesy prawne. Brak takiego rozróżnienia skłania do wniosku, że stosunek interesu reprezentowanego przez jedną ze stron wobec drugiej (lub pozostałych) jest w tym przypadku bez znaczenia. To każda ze stron uczestniczących w postępowaniu broni swojego interesu prawnego i tylko do niej należy ocena, czy jej interes w pełni zostanie w ten sposób zabezpieczony. Istota przesłanki sprowadza się do braku sprzeciwu innych stron co do zawieszenia postępowania. Inne strony postępowania nie muszą wyrażać zgody na zawieszenie postępowania, bo przepis stanowi tylko o możliwości zgłoszenia sprzeciwu (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 481; odmiennie post. NSA z dnia 6 września 2007 r., II OSK 392/07, niepubl.). Nakłada to na organ administracji publicznej obowiązek stworzenia dla innych stron warunków prawidłowej realizacji przysługującego im prawa (art. 10 k.p.a.). Sprzeciw, a w zasadzie jego wniesienie, stanowi czynność procesową strony postępowania. Jej forma i treść powinny odpowiadać wymaganiom art. 63 k.p.a.; 5) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Stanowiące podstawę tej przesłanki wyrażenie "interes społeczny" należy do kategorii klauzul generalnych. Gdy w ocenie organu zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu ma on obowiązek precyzyjnie wskazać, "o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli". Dopiero tak dokonana ocena, oparta na szczegółowo ustalonych okolicznościach sprawy, nie będzie nosić cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego (wyroki: NSA z dnia 20 listopada 1990 r., II SA 759/90, OSP 1991, z. 7-8, poz. 178 oraz SN z dnia 18 listopada 1993 r. III ARN 49/93, OSNCP 1994, z. 9, poz. 181). Takie stanowisko zajmują G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan w Komentarzu do k.p.a., Lex 2010, Wyd. III, stan prawny: 2010.08.01. Skoro organy w niniejszej sprawie w sposób niewątpliwy ustaliły, że jedna z biorących udział w postępowaniu administracyjnym strona zgłosiła sprzeciw wobec wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania (którego to faktu strona skarżąca nie kwestionuje) – to nastąpiła wystarczająca przesłanka negatywna, wymieniona w pkt. 4 niniejszych rozważań Sądu, do pozytywnego załatwienia wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty organ I instancji nie miał podstaw do weryfikacji przymiotu stron biorących udział w postępowaniu, tak jak nie ma takich uprawnień Sąd orzekający w niniejszej sprawie, albowiem niniejsza sprawa dotyczy jedynie zagadnienia procesowego w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem przez organ decyzji merytorycznej. Takie stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie pozostaje w sprzeczności z motywami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2009r. sygn. akt II SA/Wr 631/08. Zatem ocena przymiotu stron postępowania dokonana będzie dopiero w wydanych decyzjach merytorycznych organów, a także, ewentualnie, w wyroku sądu administracyjnego kontrolującego legalność takich decyzji. Należy tu także przypomnieć, że ta ostatnia kontrola legalności odnosi się zawsze do czasu wydania kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych, wobec czego nie zachodzi tu konieczność rozważania, które rozstrzygnięcia należałoby kontrolować w pierwszej kolejności. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok NSA z 4 września 2009r. sygn. akt II OSK 1355/08, w którym wyrażono pogląd, że w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że ustalenie, czy żądanie wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 KPA) pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończący sprawę (art. 104 § 2 KPA). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 1986 r. III SA 97/86 (ONSA 1987/2 poz. 46). Rozstrzygając sprawę zawieszenia postępowania organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W konsekwencji należy stwierdzić, iż rozstrzygając w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji nie może rozstrzygać czy podmiot występujący z wnioskiem o zawieszenie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego, o zawieszenie którego wystąpił. Kwestia ta może znaleźć rozstrzygnięcie dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (Legalis). Tego rodzaju pogląd, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należy odnosić także do innych stron uczestniczących w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji uznając zarzuty skargi za nietrafne, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę tę oddalił. H.B. 11.02.2011r.