II SA/Wr 610/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku "A." sp. z o.o. z siedzibą we W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót polegających na budowie budynku mieszkalno-usługowego do stanu poprzedniego poprzez zasypanie wykopu do poziomu terenu wskazanego na mapie do celów projektowych postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, utrzymując częściowo w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. z dnia [...] r. nr [...], nakazał spółce doprowadzenie wykonanych na budowie budynku mieszkalno-usługowego robót do stanu poprzedniego poprzez zasypanie wykopu do poziomu terenu sprzed wykonania robót na terenie działek nr [...] przy ul. G. i ul. P. w J.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ, a w razie jego nieuwzględnienia, o rozpatrzenie tego wniosku przez sąd. Na uzasadnienie wniosku skarżąca spółka podała, że wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody inwestorowi, ponieważ musiano by zasypać wykop, a następnie ponownie go wykonać. Wskazano, że w spółce zaszły zmiany właścicielskie, co umożliwiło ponowne zaangażowanie sił i środków w realizację inwestycji, a efekty te mogą być zniweczone przez wykonanie zaskarżonej decyzji. Dalej podniesiono, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby powstanie znacznej szkody po stronie skarżącej spółki, zwłaszcza na etapie jej wewnętrznej reorganizacji. Wykonanie decyzji rodzi też niebezpieczeństwo wywołania trudnych do odwrócenia skutków w wypadku, gdyby koszt zasypania i ponownego utworzenia wykopu spowodowały znaczne pogorszenie sytuacji inwestora, mogącej prowadzić nawet do jego niewypłacalności (szacowany koszt wykonania wykopu to 200.000 zł). Zasypanie i ponowne wykonanie wykopu będzie wymagało poniesienia znacznych nakładów i może doprowadzić do pogorszenia sytuacji finansowej spółki i jej pracowników oraz spowodować pogorszenie jej wiarygodności. Zdaniem skarżącej spółki wykonanie decyzji jest nieekonomiczne i niecelowe. Podniesiono, że nowy współwłaściciel spółki przy wykonaniu decyzji byłby poszkodowany w związku z działaniami strony skarżącej, na które nie miał był wpływu. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu zainicjowanym stwierdzeniem, że inwestycja spółki zagraża życiu i mieniu, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższego wynika, że wstrzymanie wykonalności aktu przez sąd administracyjny następuje zawsze na wniosek strony, a zatem wykazanie, że istnieją pozytywne przesłanki, od których ustawa uzależnia wstrzymanie wykonania aktu, spoczywa na stronie składającej taki wniosek. Nie jest zatem zasadny wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji, w którym strona nie wskazuje, jakie szkody wystąpią w razie wykonania tej decyzji czy też jakie nieodwracalne skutki wykonanie decyzji spowoduje, oraz nie uzasadnia swojego stanowiska uprawdopodabniając te okoliczności (zob. postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I FZ 219/11, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 968/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt wniosku skarżącej spółki, trzeba zauważyć, że owszem podano w nim okoliczności uprawdopodabniające konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jednak w ocenie sądu nie wypełniają one w istocie przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Po pierwsze trzeba powiedzieć, że wskazana przez skarżącą kwota 200.000 zł, jako kosztu zasypania i ewentualnego (nienakazanego bowiem w zaskarżonej decyzji) ponownego wykonania wykopu nie stanowi wartości przekraczającej zwykłe koszty w procesie budowlanym związanym z wielkokubaturowym budownictwem mieszkaniowo-usługowym w średniej wielkości mieście, jakim jest J.. Zdaniem sądu, na podstawie wniosku skarżącej spółki, nie sposób też ocenić, jaka jest relacja wskazanej kwoty do aktywów obecnych i przyszłych skarżącej spółki, a zatem należy stwierdzić, że nie wykazano, czy kwota ta jest szkodą i czy szkoda – jaką rzekomo poniesie spółka – może być "znaczna" w realiach niniejszej sprawy. Dodatkowo trzeba zauważyć, że w aktach administracyjnych doręczonych sądowi znajduje się korespondencja kilku osób mieszkających w sąsiedztwie spornej inwestycji, które zgłaszały organowi pęknięcia ścian, osunięcia ziemi itp. spowodowane istnieniem wykopu. To zaś wskazuje, iż wykop w obecnej postaci może być przyczyną wyrządzenia szkód innym podmiotom niż skarżąca spółka, jednak do okoliczności tego rodzaju we wniosku skarżącej spółki się nie odniesiono. Nie sposób zatem przyjąć za uprawdopodobnione, że wykonanie zaskarżonej decyzji w istocie wywoła szkody, na które powołano się we wniosku. Można bowiem przypuszczać, że jest przeciwnie i to istnienie niebezpiecznego wykopu może być źródłem szkód. Przechodząc natomiast do kwestii nieodwracalnych skutków, które w ocenie strony skarżącej wywrze zaskarżona decyzja nakazująca zasypanie wykopu, sąd przyjął, zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym już w orzecznictwie, iż "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., II FSK 182/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący istnienia skutków tego rodzaju upatruje w tym, że zasypanie wykopu spowoduje konieczność jego ponownego wykonania na dalszym etapie inwestycji. Zdaniem sądu, z pewnością zasypanie wykopu nie jest skutkiem prawnym zaskarżonej decyzji, lecz jej skutkiem faktycznym. Trzeba jednak podkreślić, że skutkiem faktycznym wykonania zaskarżonej decyzji jest przywrócenie terenu inwestycji do stanu poprzedniego, natomiast poza sferą tych skutków pozostają ewentualne plany co do kontynuowania inwestycji. Samo zasypanie wykopu jest takim skutkiem, który da się odwrócić – przez jego ponowne wykonanie. Zatem nie można przyjąć, iż wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła skutek nieodwracalny. Nie wydaje się również, aby dla podmiotu zajmującego się budownictwem zasypanie wykopu czy nawet jego ewentualne powtórne wykonanie było możliwe "po dłuższym czasie" lub przy "stosunkowo dużym nakładzie sił i środków". Nadto należy zauważyć, że z akt administracyjnych postępowania wynika, iż dotychczasowy sposób prowadzenia inwestycji przez skarżącą spółkę doprowadził do nałożenia obowiązku wykonania obudowy skarp wykopu poprzez uzupełnienie ich o grodzie stalowe (ścianki Larsena) – zob. postanowienie organu powiatowego z dnia [...] r. Dopiero zaniechanie tego obowiązku poskutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji nakazującej zasypanie wykopu zagrażającego bezpieczeństwu i mieniu. Jak wynika ze stanowiska DWINB, wykop nadal stwarza zagrożenie. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się pismo współwłaściciela skarżącej spółki z dnia 5 sierpnia 2013 r. (k. 39 akt I instancji), w którym potwierdza on, że spółka – korzystając ze wsparcia udziałowców – wykona obowiązki nałożone w zaskarżonej decyzji nie później niż 15 września 2013 r. W tych okolicznościach twierdzenia skarżącej spółki zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie znalazły aprobaty sądu. Godzi się jeszcze dodać, że w ocenie sądu to na skarżącej spółce spoczywa ciężar ponoszenia kosztów prowadzenia inwestycji w zgodzie z przepisami prawa. Nawet ewentualne ponowne wykonanie wykopu będzie się wiązać z koniecznością postawienia grodzi stalowych lub innych zabezpieczeń, a zatem kosztu tego nie da się w istocie uniknąć, jeśli chce się prowadzić sporną inwestycję w sposób odpowiadający wymogom bezpieczeństwa. Koszty te nie wynikają z zaskarżonej decyzji, ale z metodyki prowadzenia prac budowlanych. Co do argumentu o nieekonomiczności i niecelowości wykonania zaskarżonej decyzji, trzeba zaś zauważyć, że celem zaskarżonej decyzji jest usunięcie stanu zagrożenia bezpieczeństwa. Natomiast skarżąca spółka w żaden sposób nie wskazała, jak jej zdaniem istnienie wykopu w obecnej postaci (tj. bez zrealizowania nakazanych obowiązków) wpłynie na kwestię bezpieczeństwa terenu znajdującego się w sąsiedztwie budowy. Tym samym należało dojść do przekonania, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie została spełniona została żadna z omówionych przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Trzeba jednak oczywiście pamiętać, że ocena co do wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu nie wiąże sądu w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego samej skargi. Wszelkie zarzuty wobec zaskarżonej decyzji będą bowiem podlegały ocenie sądu na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Na obecnym etapie należy jednak stwierdzić, że skarżący nie wykazał w sposób przekonujący, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje znaczne szkody, ani że wykonanie tej decyzji wywoła trudne do odwrócenia skutki. Skoro tak, to nie było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.