II SA/Wr 610/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej A Sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] X 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej "SKO"), po zapoznaniu się z zażaleniem Zarządcy masy sanacyjnej A sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. (dalej jako "skarżący"), na postanowienie Burmistrza O. z [...] IX 2020 r. (Nr [...]) opiniujące negatywnie Plan Ruchu Odkrywkowego Zakładu Górniczego [...] na lata 2020-2025, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia SKO wyjaśniło, że zakwestionowana zażaleniem opinia wydana została na podstawie art. 108 ust. 6b i 6c ustawy z 9 VI 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064, ze zm.) - dalej jako "pgg". SKO zaznaczyło, że opinia wydana została na wniosek skarżącej, poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym i żaden z przepisów pgg nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia od takiej opinii. SKO nie podzieliło przy tym poglądu skarżącej, jakoby kwestionowana zażaleniem opinia była stanowiskiem wyrażonym w ramach współdziałania organów na podstawie art. 106 § 1 kpa, a więc postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie zgodnie z art. 106 § 5 kpa. SKO zaznaczyło, że według art. 9 pgg w zw. z art. 106 kpa współdziałanie organów wystąpi tylko wówczas, gdy w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący to postępowanie zwróci się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska przedkładając mu projekt rozstrzygnięcia. Tymczasem art. 108 ust. 6b i 6c pgg normuje odrębny tryb uzyskiwania przez przedsiębiorcę od organu gminy opinii, która stanowić ma załącznik do późniejszego wniosku składanego do organu nadzoru górniczego o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego. SKO zaznaczyło, że w ramach tej procedury ustawodawca wprowadził instytucję milczącej zgody, a nadto w przypadku otrzymania opinii z uwagami przedsiębiorca do wniosku o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego załącza dodatkowo oświadczenie o sposobie ich uwzględnienia lub przyczynach ich nieuwzględnienia (art. 108 ust. 9 pkt 3 pgg). W konsekwencji – w ocenie SKO – nie było podstaw do uznania, że od takiej opinii przysługuje zażalenie, tak więc należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił przy tym naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 106 § 1 i § 5 kpa oraz art. 9 w zw. z art. 108 ust. 6b, 6c i 9 pkt 3 pgg wskutek przyjęcia, że niedopuszczalne jest zażalenie na postanowienie w przedmiocie wydania opinii do Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "[...]", podczas gdy mimo iż to nie organ, a sama strona zwraca się o wydanie opinii o planie ruchu, jest to wypadek współdziałania, o jakim stanowi art. 106 kpa oraz art. 9 pgg i dlatego wójt (burmistrz, prezydent miasta) winien zająć stanowisko w sprawie w formie postanowienia, zaś na postanowienie to służy zgodnie z art. 106 § 5 kpa zażalenie. Uzasadniając zarzut skargi skarżący podniósł, że art. 9 pgg nie rozstrzyga, kto ma rozpocząć czynności współdziałania. Nie można zatem uznać, że w przypadku, gdy o zajęcie stanowiska występuje przedsiębiorca, to nie zachodzi współdziałanie organów. Skarżący zaznaczył także, że do wniosku o wydanie opinii załączył plan ruchu zakładu górniczego, a więc w istocie projekt decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego (projekt rozstrzygnięcia), wymaganej na mocy art. 9 ust. 1 pgg. Wystąpiło tu więc współdziałanie organów w rozumieniu art. 106 kpa z odmiennościami wynikającymi z art. 9 i art. 108 ust. 6b i 6c pgg, a zatem wyrażenie opinii nastąpiło w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Skarżący podkreślił, że wyrażone przez niego stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z 30 VIII 2016 r., III SA/Gl 187/16; wyrok NSA z 26 X 2016 r., II GSK 700/15 - CBOSA). Skarżący stwierdził także, że prawa do wniesienia zażalenia na postawienie opiniujące nie wyklucza okoliczność, że przedsiębiorca w ramach wniosku o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego zobligowany jest do złożenia oświadczenia o sposobie uwzględnienia lub przyczynach nieuwzględnienia uwag zawartych w opinii. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 108 ust. 6b i 6c pgg, plan ruchu zakładu górniczego, z wyłączeniem planu ruchu dla wykonywania robót geologicznych związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złoża węglowodorów, wymaga opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kryterium opiniowania jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w przepisach odrębnych oraz w palnie miejscowym, a w przypadku jego braku - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Opinia jest wyrażana na wniosek przedsiębiorcy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. W przypadku niewyrażenia opinii w tym terminie uważa się, że właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie zgłasza uwag. Stosownie zaś do 108 ust. 9 pkt 3 pgg, do wniosku o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego dołącza się: opinię właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo informację o jej braku, a w przypadku uwag także oświadczenie przedsiębiorcy o sposobie ich uwzględnienia lub przyczynach ich nieuwzględnienia. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że przedmiotowa opinia stanowi dokument, którym powinien dysponować podmiot zainteresowany złożeniem wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. O uzyskanie takiej opinii postarać się musi we własnym zakresie sam zainteresowany i to jeszcze przez formalnym uruchomieniem postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu. Skarżący stoi na stanowisku, że opinia wyrażana jest w formie postanowienia wydawanego w trybie art. 106 § 1 kpa, a więc w trybie współdziałania organów. Skarżący jednak nie wskazuje, jakie organy miałby w tym przypadku ze sobą współdziałać. Tymczasem istotą procedury współdziałania (jak sama nazwa wskazuje) jest współdziałanie organów administracji. Współdziałanie to następuje w toku postępowania jurysdykcyjnego, w ramach którego organ administracji prowadzący postępowanie główne uruchamia postępowanie uboczne (wpadkowe) występując do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie, o czym zawiadamia stronę (zob. art. 106 § 2 kpa). Zajęcie stanowiska w tym trybie następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, zgodnie z art. 106 § 5 kpa. Do trybu współdziałania organów określonego w art. 106 kpa niewątpliwie nawiązują regulacje z art. 9 ust. 1-3 pgg, zamieszczone w ramach przepisów ogólnych pgg. Jak wynika z art. 9 ust. 1-3 pgg, jeśli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji od współdziałania (uzgodnienia lub wyrażenia opinii) z innym organem administracji, zajmuje on stanowisko nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia (ust. 1). Jeżeli organ współdziałający nie zajmie stanowiska w terminie określonym w ust. 1, uważa się, że aprobuje przedłożony projekt rozstrzygnięcia (ust. 2). Termin do zajęcia stanowiska jest zachowany, jeżeli przed upływem 14 dni od dnia doręczenia wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie organ współdziałający doręczył postanowienie w tej sprawie lub dokonał jego wysyłki (ust. 3). Z woli ustawodawcy zatem współdziałanie organów w sprawach regulowanych przepisami pgg następuje, poprzez doręczenie przez organ prowadzący postępowanie główne organowi współdziałającemu projektu rozstrzygnięcia celem zajęcia stanowiska. Ustawodawca w ramach pgg nie przewidział natomiast jako "współdziałania organów" sytuacji występowania przez samego zainteresowanego do organu o zajęcie stanowiska. Powołana ustawa respektuje zasadnicze założenia kodeksowej instytucji współdziałania organów i nie ma podstaw do uznania, że wprowadza ona jakieś odmienne rozumienie tej instytucji, zwłaszcza sprzeczne z jej istotą. Sąd zwraca uwagę, że istota czynności współdziałania to nie tylko wynikająca ze specyfiki danej sprawy konieczność zaangażowania do jej rozstrzygnięcia dodatkowych organów. Równie ważnym, a wręcz konstytutywnym elementem instytucji współdziałania organów jest fakt, że to właśnie na organie prowadzącym postępowanie główne ciąży obowiązek zwrócenia się do innego organu o zajęcie stanowiska. Nie wystąpi przypadek współdziałania organów tam, gdzie organ prowadzący postępowanie wprawdzie powinien zapoznać się ze stanowiskiem innego organu, jednak obowiązek uzyskania tego stanowiska ustawodawca expressis verbis przerzucił na stronę. W okolicznościach sprawy wystąpiła sytuacja, gdy to sam zainteresowany musi zwrócić się do właściwego organu o wydanie opinii i to jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Nie można zatem uznać, że tego rodzaju opinia jest orzeczeniem z art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 pgg. Bez znaczenia jest przy tym, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji wyraził opinię w formie postanowienia powołując w podstawie prawnej m.in. art. 106 § 1 kpa. Tego rodzaju okoliczność nie może mieć przesądzającego znaczenia w kwestii określenia charakteru prawnego opinii. O charakterze prawnym czynności organu decyduje bowiem jej treść oceniana z pozycji obiektywnego porządku prawnego, a nie powołane przez organ przepisy. Zresztą postanowienie organu pierwszej instancji, mimo powołania w postawie prawnej art. 106 § 1 kpa, zawiera pouczenie o braku możliwości wniesienia zażalenia. Trafnie więc stwierdza SKO, że od opinii wydanej na podstawie art. 108 ust. 6b pgg nie przysługuje zażalenie. Uprawnienie do zakwestionowania tego rodzaju opinii zażaleniem nie wynika z przepisów pgg ani też z regulacji kpa. Sąd podziela przy tym wyrażane w orzecznictwie stanowisko wskazujące, że z zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie można wyprowadzać domniemania zaskarżalności postanowień, bowiem to obowiązujące przepisy wprost przesądzają, które postanowienia podlegają zaskarżeniu (wyrok NSA z 5 IV 2016 r., II OSK 2507/14 – CBOSA). Sąd nie mógł przy tym podzielić argumentacji skargi podejmującej próbę pogodzenia regulacji z art. 9 pgg z rozwiązaniami przyjętymi w art. 108 ust. 6b i 6c pgg i wykazania, że regulują one tożsamą instytucję prawną współdziałania organów. Tezy takiej nie da się obronić z powodu art. 108 ust. 6c i ust. 9 pkt 3 pgg. Przepisy te wyraźnie zastrzegają, że przedmiotem opiniowania jest tu "wniosek" (a nie projekt rozstrzygnięcia) złożony przez "przedsiębiorcę" (a nie organ). Określają one przy tym własny 14-dniowy termin na wyrażenie opinii (co byłoby bezprzedmiotowe przy założeniu, że stanowią one element instytucji współdziałania z art. 9 ust. 1 i 2 pgg, która operuje przecież takim samym terminem). Z art. 108 ust. 9 pkt 3 pgg wynika dodatkowo, że uzyskanie opinii następuje przed wszczęciem postępowania administracyjnego, bowiem opinia stanowić ma jeden z wymogów formalnych wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. Nie może również przekonywać powołanie się przez skarżącego na tezę o dopuszczalności zażalenia sformułowaną w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 VIII 2016 r. w sprawie o sygn. III SA/Gl 187/16. Teza ta bowiem bazuje głównie na nieaktualnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 V 1996 r., sygn. OPK 11/96. Uchwała ta odnosiła się do odmiennego stanu prawnego istniejącego na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 4 II 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947). Jakkolwiek w uchwale tej opowiedziano się za dopuszczalnością wniesienia zażalenia na tego rodzaju opinię, jednak istotny argument stanowiła wówczas okoliczność, że wprawdzie opinia jest wydawana na wniosek przedsiębiorcy, to jednak następuje to już w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Dokonując negatywnej oceny aktualności tej uchwały warto też zwrócić uwagę, że w chwili jej wydania nie obowiązywał przepis stanowiący odpowiednik obecnego art. 9 pgg. Zajętego przez tutejszy Sąd stanowiska nie podważa powołany w uzasadnieniu skargi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 X 2016 r. (II GSK 700/15). Nie dotyczył on bowiem sprawy dopuszczalności zażalenia na opinię wydawaną na podstawie art. 108 ust. 6b i 6c pgg, ale sprawy umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego). Co jednak najistotniejsze, wyrok ten uwzględniał odmienny od aktualnego stan prawny. W chwili orzekania przez organ o umorzeniu postępowania odwoławczego nie obowiązywał jeszcze art. 108 ust. 6b i 6c pgg, zaś zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 108 ust. 11 pgg, plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzał właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, po uzyskaniu opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W rezultacie Sąd stwierdził, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zaistniały podstawy do zastosowania przez SKO art. 134 w zw. z art. 144 kpa, obligującego organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.