II OSK 2507/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 550/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 550/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 26 września 2013 r. [...] spółka z o. o. z siedzibą w P. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie istniejącej stacji paliw i płynów technicznych o instalację AdBlue wraz z jej urządzeniami podziemnymi oraz przyłączeniami mediów do sieci wewnątrzzakładowych, na działce o nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. W. w P. – na terenie Zakładu Nr 1 [...] sp. z o.o." Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta P., dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. do udziału w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P., działając na podstawie art. 123 k.p.a w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., zwanej dalej "ustawą środowiskową"), wyraził opinię, że dla planowanego, wyżej opisanego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zażalenie na to postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska orzekł o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na przedmiotowe postanowienie wniesionego przez Stowarzyszenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego może zostać stwierdzony wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Właściwym do nałożenia powyższego obowiązku lub odstąpienia od niego jest organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którym w przedmiotowej sprawie jest Prezydent Miasta P. Przed rozstrzygnięciem powyższej kwestii, które następuje w formie postanowienia, powyższy organ, w myśl art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej, zobowiązany jest do zasięgnięcia opinii m.in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o wyrażenie opinii w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla omawianego przedsięwzięcia, zaś organ ten swoje stanowisko w sprawie wyraził w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r., w którym stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno ustawa środowiskowa, jak i k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na opinię dotyczącą obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zakresu raportu. W świetle art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie na postanowienie służy stronie, gdy kodeks tak stanowi, czyli w przypadku postanowień, które kończą postępowanie lub rozstrzygają o istocie sprawy. Opinia dotycząca obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zakres raportu nie spełnia żadnej w ww. przesłanek. Organ wydaje przedmiotową opinię przed postanowieniem innego organu (Prezydenta), do którego to należy podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oraz ustalenie zakresu raportu. Mając zatem na uwadze, iż współdziałanie powyższych organów nie następuje przed wydaniem decyzji oraz że opinia organu ochrony środowiska nie rozstrzyga o istocie sprawy (nie jest ona wiążąca dla organu administracji o nią występującego), zastosowania do niej nie mają przepisy art. 106 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wyrażenia opinii o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie przysługuje środek odwoławczy, podczas gdy taka interpretacja prowadzi do naruszenia istotnych interesów strony postępowania i pozbawia ją ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 550/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, iż w przedmiotowej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia z racji tego, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd wskazał, że z treści art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, będącego podstawą prawną wydania w niniejszej sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska opinii w formie postanowienia, nie wynika, aby na to postanowienie przysługiwało zażalenie. Ponadto postanowienie to nie jest wydawane w trybie art. 106 k.p.a. i nie przysługuje na nie zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Podmiot kwestionujący jego prawidłowość będzie mógł to uczynić w zażaleniu, wnoszonym na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy środowiskowej od postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd wyjaśnił, bowiem iż z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej wynika, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na to postanowienie przysługuje zażalenie (art. 65 ust. 2 powołanej ustawy). Według art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym brak jest w omawianej ustawie zapisu wskazującego na dopuszczalność zażalenia na tego rodzaju postanowienie. W ocenie Sądu, z przedstawionej regulacji wynika niewątpliwie, że prawodawca przewiduje możliwość kwestionowania w formie zażalenia jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powołany wyżej sposób formułowania tych zapisów stanowi celowy zabieg legislacyjny akcentujący odrębność procedur w zakresie wydawania tych postanowień. Gdyby ustawodawca chciał, aby wszystkie postanowienia, a więc te stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, jak i te stwierdzające brak takiego obowiązku, były kwestionowane w trybie zażalenia, to w art. 65 ust. 2 ustawy środowiskowej znalazłoby się odwołanie również do art. 63 ust. 2 tej ustawy. Ustawodawca mógłby nadto użyć zwrotu "na postanowienie w sprawie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko służy zażalenie" - konstrukcji formułującej prawo do zażalenia na wszystkie rodzaje postanowień, które mogą być wydane w określonej materii. Sąd podkreślił, iż wskazana wykładnia przepisów ustawy środowiskowej zbieżna jest z koncepcją przyjętą przez Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie zaskarżalności postanowień, określoną w art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, jednakże wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Za przyjętą przez Sąd interpretacją przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale także wykładnia celowościowa powyższej regulacji. Otóż celem ustawy środowiskowej było między innymi skrócenie procedury w przedmiocie wydawania decyzji środowiskowych. Uznano, że gwarancją usprawnienia tej procedury będzie ustanowienie nowego organu koordynującego, regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a także wyłączenie możliwości kwestionowania w trybie zażaleń postanowień wpadkowych, wydawanych w trakcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, czego przejawem, oprócz analizowanej regulacji, jest wyraźne wykluczenie prawa do zażalenia na uzgodnienia i opinie wydawane w kolejnym etapie postępowania (art. 77 ust. 7 ustawy środowiskowej). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w sytuacji gdy stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wyrażenia opinii o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stanowi naruszenie art. 87 oraz art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 oraz 8 k.p.a., art. 63 ustawy środowiskowej, które prowadzi do naruszenia istotnych interesów uczestnika postępowania oraz pozbawia go adekwatnej ochrony prawnej. Wskazując na powyższe, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wykładnia przepisów ustawy środowiskowej przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Słuszny interes obywateli oraz interes społeczny, stanowiący wartości chronione przepisami m.in. Konstytucji oraz k.p.a. przemawia za przyjęciem generalnego założenia, aby kwestie szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia, a stanowiące treść aktów organów administracji publicznej, poddawane są kontroli instancyjnej. Taką szczególnie istotną kwestią dla społeczności jest przeprowadzenie właściwej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które ma na celu umożliwienie ustalenia ewentualnych zagrożeń dla środowiska związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Podzielenie poglądu wyrażonego przez Sąd oznaczałoby, że w stosunku do postanowienia o wyrażeniu opinii o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stronie postępowania nie przysługiwałyby żadne środki ochrony prawnej. Przyjęcie tezy o niedopuszczalności zażalenia na wskazane postanowienie może nadto znacznie oddalić w czasie możność usunięcia uchybień postępowania, zaistniałych na etapie oceny środowiskowej. Niemożność zaskarżenia zażaleniem postanowienia, które jest oczywiście wadliwe (nawet ze względów proceduralnych), wymusza konieczność oczekiwania na rozstrzygnięcie postępowania głównego i podniesienie tych zarzutów dopiero w odwołaniu, z koniecznością ponownego oczekiwania na uchylenie decyzji i następczego przeprowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sposób zgodny z przepisami prawa. Stowarzyszenie podniosło, iż jeżeli przyjąć, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wyrażenia opinii o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie przysługuje zażalenie, jego kontrola byłaby możliwa jedynie w oparciu o treść art. 142 k.p.a. Organem właściwym do jego oceny byłby więc organ administracji wyższego stopnia właściwy ze względu na przedmiot postępowania głównego, a więc w większości wypadków organ pozostający poza strukturą specjalistycznych organów w postaci regionalnych dyrektorów ochrony środowiska i Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła spółka [...] sp. z o.o., domagając się jej oddalenia jako bezpodstawnej. W piśmie wskazano, iż sposób sformułowania zarzutów oraz mającej je uzasadniać argumentacji prowadzi do wniosku, iż Stowarzyszenie kwestionuje w istocie nie przepisy, na których Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, lecz brak regulacji przewidującej zaskarżalność postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Brak jest nadto podstaw do przyjęcia, by zaskarżalność postanowienia można było wywodzić z zasad postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa wprost przesądzają, które postanowienia podlegają zaskarżeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Zasada ta doznaje ograniczeń w przypadku postanowień rozstrzygających kwestie wpadkowe w toku postępowania głównego. Prawo wniesienia zażalenia na postanowienie jest uzależnione od istnienia konkretnego przepisu prawa przewidującego dla strony takie uprawnienie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Możliwość wniesienia zażalenia może wynikać również z przepisów ustaw szczególnych. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 1 tej ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 63 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2, wydaje się po zasięgnięciu opinii: regionalnego dyrektora ochrony środowiska (pkt 1) lub organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10, 11, 13, 15-17 i 22 (pkt 2). Organy, o których mowa w ust. 1 i 1a, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, wydają opinię, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 64 ust. 3 ustawy). Opinia ta wydawana jest w formie postanowienia (art. 123 k.p.a.). Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Przepis ten znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku wydawania decyzji administracyjnej, a w analizowanej sytuacji opinia, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy odnosi się do postanowienia. W związku z tym nie można stwierdzić, aby na postanowienie, w którym regionalny dyrektor ochrony środowiska wyraził taką opinię przysługiwało zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Również w ustawie z dnia 3 października 2008 r. brak jest przepisu szczególnego wskazującego, aby na tego rodzaju postanowienia przysługiwało zażalenie. Zgodnie z art. 65 ust. 2 tej ustawy zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, a więc na postanowienie, w którym organ główny stwierdza obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Brak środka odwoławczego na postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie wyrażenia opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest uzasadniony tym, że opinia ta - jako najsłabsza forma współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej - nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., II OSK 2904/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2011 r., II SA/Lu 698/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 listopada 2009 r., II SA/Ke 523/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola legalności tej opinii (art. 64 ust. 1 ustawy) wyrażonej w formie postanowienia powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy w przypadku kontroli postanowienia, w którym stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy, a gdy nie stwierdzono potrzeby przeprowadzania takiej oceny (art. 63 ust. 2 ustawy), to zarówno kontrola postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy, jak i poprzedzającego go postanowienia wydanego na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy powinna być przeprowadzona przez organ II instancji rozpoznający odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. w odwołaniu od decyzji można kwestionować również postanowienia wydane w toku postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie. Nietrafny jest argument strony skarżącej, iż że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wyspecjalizowanym organem ochrony środowiska, a zatem kontroli opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydanej na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy powinien dokonywać organ wyspecjalizowany w tym zakresie spraw, tj. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. To ustawodawca tak ukształtował kompetencje organów w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zatem Sąd nie może w drodze wykładni zmieniać zakresu tych kompetencji. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r., gdyż w skardze kasacyjnej nie wykazano w jaki sposób przepis ten został przez Sąd naruszony, zwłaszcza, że podstawą prawną wydanego przez organ I instancji postanowienia w tej sprawie był art. 64 ust. 1 ustawy. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 87 i art. 178 Konstytucji RP. Przepis art. 87 Konstytucji wymienia źródła prawa powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, a przepis art. 178 Konstytucji dotyczy statusu sędziego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnych norm konstytucyjnych wynikających z tych przepisów, które zostały - jego zdaniem - w tym postępowaniu naruszone oraz nie wyjaśnił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji. Zarzut ten nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku. Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, że możliwość zaskarżenia postanowienia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 ustawy wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. (zasady praworządności, zasady zaufania obywateli do organów administracji, zasady uwzględniania przez organy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Z zasad tych nie można wyprowadzać domniemania zaskarżalności wszystkich postanowień wpadkowych wydawanych w toku postępowania administracyjnego przez organy administracji, w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy wprost przesądzają, które postanowienia podlegają zaskarżeniu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.