II SA/Wr 611/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "organ") stwierdziło niedopuszczalność odwołania Fundacji A w W. od decyzji Burmistrza Miasta N. z [...] (nr [...]) orzekającej o odmowie czasowego odebrania psa P. M. W motywach postanowienia organ wyjaśnił, że sprawa było już rozpatrywana przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z 18 IV 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 191/18) uchylił poprzednią decyzję organu z [...] ([...]) wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, a więc uchylającą decyzję pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ zwrócił uwagę, że w motywach powołanego wyroku stwierdzono m.in., że samo wystąpienie przez Fundację A w W. (dalej jako "skarżąca") z zawiadomieniem o konieczności odebrania zwierzęcia nie jest równoznaczne z dopuszczeniem skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Sąd zaznaczył, że o udziale w postępowaniu innych stron niż właściciel zwierzęcia można byłoby mówić wówczas, gdyby dany podmiot zwrócił się do organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji takiego wyroku należało – zdaniem organu – uznać, że skoro skarżąca nie wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postepowaniu administracyjnym na prawach strony stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 kpa, to wniesione przez nią odwołanie uznać należy za niedopuszczalne na zasadzie art. 134 kpa. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca podkreśliła, że organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. Uwzględnienie przez organ wniosku organizacji o wszczęcie postępowania jest równoznaczne z dopuszczeniem tej organizacji do postępowania na prawach strony. Na potwierdzenie takiej tezy skarżąca powołała publikacje komentatorskie i wyroki sądów administracyjnych. Skarżąca zwróciła uwagę, że to ona wniosła żądanie wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia, zaś organ pierwszej instancji uwzględnił to żądanie wszczynając z urzędu postępowanie i traktował skarżącą jak uczestnika na prawach strony. W skardze podkreślono, że skarżąca działała w zaufaniu do organów, które na żadnym etapie nie poinformowały jej, że celem uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony powinna złożyć dodatkowy wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając motywy postanowienia zakwestionowanego skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie zaś do 31 § 2 kpa, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Przepisy z art. 31 § 1 i 2 kpa nie są interpretowane jednolicie. Obok poglądów powołanych w skardze można odnotować również poglądy przeciwne, sugerujące, że samo uwzględnienie przez organ żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania nie jest równoznaczne z dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu. Wskazuje się bowiem, że przepisy kpa przewidują cztery postacie inicjatywy procesowej organizacji społecznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, w sprawie dotyczącej innej osoby: 1) żądanie tylko wszczęcia postępowania; 2) żądanie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim; 3) żądanie dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu; 4) przedstawienie organowi administracyjnemu za jego zgodą swojego poglądu w sprawie, wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2004, s. 257-258; B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, AUL Folia Iuridica 14, Łódź 1983, s. 72). Także w orzecznictwie wskazuje się niejednokrotnie, że organizacja społeczna żądająca wydania decyzji powinna dodatkowo wnioskować o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, o ile zamierza ona występować w nim jako uczestnik na prawach strony (zob. np. wyrok NSA z 11 I 2018 r., II OSK 770/16; wyrok WSA w Krakowie z 11 XII 2015 r., II SA/Kr 1383/15 – publ. CBOSA). W niniejszej sprawie istotne są jednak nie tyle wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 31 § 1 i 2 kpa, ile fakt, że określona interpretacja powołanych przepisów została już przyjęta we wcześniejszym prawomocnym wyroku wydanym w sprawie. Sąd w wyroku z dnia z 18 IV 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 191/18) jednoznacznie wykluczył możliwość uznania za uczestnika na prawach strony organizacji społecznej, która skutecznie zażądała wydania decyzji, jednak nie wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, jak miało to miejsce w przypadku skarżącej. W powołanym wyroku stwierdzono, że: "(...) okoliczność wystąpienia przez Fundację z zawiadomieniem o odebraniu zwierzęcia (...) nie jest równoznaczna z legitymowaniem przez nią interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., co pozwalałoby na uznanie Fundacji za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego. O udziale w postępowaniu innych stron niż właściciel zwierzęcia można byłoby mówić wówczas, gdyby dany podmiot zwrócił się do organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.". Powyższe stanowisko, wyrażone w prawomocnym wyroku, wiąże zarówno organ administracji jak i Sąd na zasadzie art. 153 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej jako "ppsa". Zgodnie bowiem z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle wiążącej oceny prawnej Sąd w składzie aktualnie orzekającym nie mógł podzielić linii interpretacyjnej art. 31 § 1 i 2 kpa, na którą powołała się skarżąca. Z tych samych względów nie mogło mieć znaczenia, że organy prowadzące postępowanie doręczały skarżącej pisma i orzeczenia wydawane w sprawie. Skoro skarżąca nie wnioskowała o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu i organy nie rozstrzygały w tym przedmiocie, to nie można uznać, że była ona formalnie jego uczestnikiem na prawach strony. Niezasadny jest również argument skargi eksponujący brak pouczenia skarżącej o powinności złożenia takiego wniosku. W świetle art. 9 kpa, ciążący na organie administracji obowiązek informacyjny ograniczony jest zasadniczo do stron postępowania, zaś do pozostałych uczestników tylko w zakresie ograniczonym możliwością powstania szkody, której skarżąca nie wykazała. W konsekwencji zaskarżone postanowienie należało uznać za prawidłowe. W przypadku bowiem, gdy odwołanie pochodzi od nieuprawnionego podmiotu, organ odwoławczy zobligowany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Do tych drugich należy z pewnością zaliczyć przypadki wniesienia odwołania przez organizację, która nie miała w postępowaniu statusu uczestnika na prawach strony. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.