II SA/Wr 614/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. K. i I. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie remontu drogi dojazdowej do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] X 2020 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania I. K. i W. K. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] VI 2020r. (nr [...]) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie remontu drogi dojazdowej do gruntów rolnych w P. na działkach nr [...],[...],[...] i [...], obręb [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji DWINB, w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie robót budowalnych dotyczących drogi dojazdowej do gruntów rolnych w P. na działkach nr [...],[...],[...] i [...], ustalono, że w 2001 r. gmina P. samowolnie wykonała roboty budowlane polegające na wyłożeniu drogi gruntowej dodatkowymi warstwami konstrukcyjnymi (z tłucznia a następnie z mieszanki mineralno-bitumicznej), w wyniku czego w miejsce drogi gruntowej powstała droga betonowa. Ustalono także, że wykonana droga wykracza poza granice działki drogowej nr [...] i zachodzi częściowo na nieruchomości skarżących oznaczone jako działki [...],[...] i [...]. W ocenie organów, jakkolwiek realizacja robót budowlanych nie została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę ani dokonaniem zgłoszenia, to jednak roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i prawidłowo co potwierdza Projekt na remont drogi dojazdowej do gruntów rolnych w P. (dz. Nr [...]), opracowany przez inż. K. S., na podstawie którego wykonywano roboty. Organy zaznaczyły, że jakkolwiek droga zachodzi na nieruchomości skarżących, jednak taki przebieg drogi istniał już przed podjęciem robót budowlanych na co wskazuje układ przepustów, rowów odwadniających i nasypów związanych z jej konstrukcją. Jak wynika z projektu, trasa przebudowywanej drogi dopasowana została do istniejących szerokości pasa drogowego oraz wysokościowo do niwelety istniejącej drogi. Nadto skarżący w dniu [...] I 2008 r. zawarli z gminą P. porozumienie, w którym wskazano, że gmina zajęła pas gruntu na działkach nr [...] i [...] i urządziła drogę gminną za ich zgodą i z tego tytułu skarżący nie wnoszą i nie będą wnosić w przyszłości żadnych zastrzeżeń ani roszczeń. DWINB zaznaczył, że wprawdzie PINB błędnie zakwalifikował wykonane roboty jako "remont" zamiast "przebudowę", jednak nie miało to istotnego znaczenia w sprawie. Skoro roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, zaś inwestor uzyskał zgodę na zajęcie nieruchomości skarżących dla celów budowlanych to nie było podstaw do wydania nakazów określonych w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (w wersji Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 – zob. art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r., poz. 471) dalej jako "PB". Wystąpiła zatem bezprzedmiotowość postępowania co obligowało do jego umorzenia, zgodnie z art. 105 § 1 kpa. W skardze na powyższą decyzję skarżący podnieśli naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. Zaznaczyli, że przed wykonaniem robót budowlanych, tj. przed 2001 r., droga nie zachodziła na ich nieruchomości. Taki stan rzeczy powstał dopiero na skutek robót budowlanych. Podnieśli również, że błędna jest kwalifikacja wykonanych robót jako remontu czy rozbudowy. Na skutek robót budowlanych doszło do poszerzenia pasa drogowego (rozbudowy), tak więc należy uznać, że miały one w istocie charakter budowy drogi, co uzasadnia zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 48 PB, a nie trybu naprawczego z art. 50-51 PB. W skardze podniesiono również, że skarżący w toku postępowania administracyjnego składali wnioski dowodowe na okoliczność ustalenia przebiegu drogi, co miało istotne znaczenie w sprawie zważywszy, że w archiwach brak jest dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowej drogi. Według skarżących bezpodstawne jest powoływanie się na porozumienie z [...] I 2008 r. jako dowód na wyrażenie zgody na zajęcie ich nieruchomości, bowiem zgoda ta była warunkowa a jej skutek zależał od zbycia na rzecz skarżących działki gminnej nr [...], co nie nastąpiło. Nadto zgoda nie obejmowała działki nr [...]. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 14 VI 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 29 VI 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego jest niewystarczający do stwierdzenia, że roboty budowlane dotyczące gminnej drogi dojazdowej przeprowadzono w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Istotne zastrzeżenia budzi kwestia prawa inwestora do dysponowania na cele budowalne nieruchomościami należącymi do skarżących, oznaczonymi jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że kwestia ta ma istotne znaczenie w postępowaniu w sprawach samowolnej realizacji robót budowlanych, warunkując możliwość ich legalizacji ( zob. wyrok NSA z 21 II 2018 r., II OSK 1084/16 – publ. CBOSA). Według ustaleń organów, wykonana w 2001 r. droga wykracza poza granice działki drogowej nr [...], zajmując częściowo wskazane nieruchomości skarżących. Jako okoliczność świadczącą o dysponowaniu przez inwestora zgodą skarżących na realizację robót w obrębie ich nieruchomości organy powołują porozumienie z dnia [...] I 2008 r. zawierające oświadczenie, że gmina za zgodą skarżących zajęła pas gruntu na działkach nr [...] i nr [...] i urządziła drogę. Jak słusznie jednak podniesiono w skardze, porozumienie to nie obejmuje działki nr [...], która według ustaleń organów również została częściowo zajęta pod drogę. Nawet więc przyjmując założenie, że przedmiotowe porozumienie z 2008 r. wskazuje na istnienie następczej zgody na zajęcie dla celów budowlanych działki nr [...] oraz nr [...], to materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że obejmowała ona również działkę nr [...]. Nie mają również podstaw dowodowych twierdzenia organów obu instancji, jakoby istniejąca obecnie droga gminna funkcjonowała w obecnych granicach jeszcze przed wykonaniem robót budowlanych (tj. przed 2001 r.). W materiale aktowym nie ma wystarczających dowodów, które uprawniałyby do formułowania takich wniosków. Faktem jest, że znajdujący się w aktach Projekt na remont drogi dojazdowej do gruntów rolnych w P. (dz. Nr [...]), opracowany przez inż. K. S., który stanowił podstawę do przeprowadzenia robót budowlanych, wskazuje, że trasa robót budowlanych dopasowana została do istniejących szerokości pasa drogowego oraz wysokościowo do niwelety istniejącej drogi. Jednak z projektu tego wynika też, że istniejący odcinek drogi transportu rolniczego w P. zaplanowany do remontu jest zlokalizowany na działce nr [...] stanowiącej własność gminy P. Z projektu tego nie wynika więc, że funkcjonująca dotychczas droga gruntowa wykraczała poza granice działki drogowej nr [...], a więc że zachodziła na nieruchomość skarżących. W aktach znajduje się także kopia mapy zasadniczej oraz rysunek graniczny sporządzony w ramach czynności ustalenia przebiegu granic wykonanej w dniu [...] III 2018 r. Żaden z tych dokumentów nie udziela jednoznacznej informacji odnośnie do faktycznego przebiegu drogi przed wykonaniem robót budowlanych. Na kopii mapy zasadniczej zaznaczono wprawdzie kolorem seledynowym przebieg drogi (linie przerywane), jednak nie wiadomo, czy mapa ta obrazuje stan aktualnie istniejący, czy też stan przed wykonaniem robót budowlanych (brak wskazania daty). Jeżeli jednak jest to stan sprzed wykonania robót budowlanych, to z przebiegu drogi wynika, że o ile zachodziła ona na działkę skarżących nr [...], to jednak działki nr [...] i nr [...] nie były zajęte przez drogę, co częściowo potwierdza stanowisko skarżących, według których zajęcie ich nieruchomości nastąpiło dopiero w wyniku samowolnych robót budowlanych. Z kolei dowód w postaci szkicu granicznego nie może dostarczyć żadnych informacji co do przebiegu drogi przed 2001 r., gdyż sporządzony został dopiero w 2018 r. i nie obejmował granicy drogi z działkami [...] i nr [...]. Co do charakteru prawnego wykonanych robót, to zgodzić się należy ze stanowiskiem DWINB jak i skarżących, że roboty przewidziane w Projekcie na remont drogi dojazdowej do gruntów rolnych w P. (dz. Nr [...]) nie stanowiły "remontu", jak to błędnie ocenił PINB. Projekt nie przewidywał bowiem odtworzenia stanu pierwotnego drogi, co stanowi istotę prac remontowych, ale jej modernizację polegającą na wykonaniu dodatkowych warstw konstrukcyjnych drogi (z tłucznia a następnie z mieszanki mineralno-bitumicznej), w wyniku czego w miejsce drogi gruntowej powstała droga betonowa. Tego rodzaju roboty budowlane z całą pewnością nie stanowiły remontu. Biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w 2001 r., a więc w momencie wykonania robót budowlanych, pojęciem remontu obejmowano wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na "odtworzeniu stanu pierwotnego", a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczano stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 PB). Definicja ta jest zresztą zbieżna z art. 3 pkt 8 PB w aktualnej wersji. Przedwczesne jest natomiast kwalifikowanie wykonanych robót jako "przebudowy". DWINB powołał się w tym przypadku na art. 3 pkt 7a PB oraz art. 4 pkt 18 ustawy z 21 III 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470) podkreślając zmianę parametrów użytkowych i technicznych drogi. Sąd zwraca jednak uwagę, że z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że "przebudowa" nie może obejmować zmiany parametrów urbanistycznych obiektu. Jeżeli bowiem na skutek wykonanych robót budowlanych zmieniła się kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; zaś w przypadku dróg zmieniły się granice pasa drogowego, to robót takich nie można kwalifikować jako "przebudowy". Jak wyżej zaznaczono w okolicznościach niniejszej sprawy nie ustalono jednak, czy wykonane w 2001 r. roboty budowlane w rzeczywistości pokrywały się z granicami wcześniej funkcjonującej drogi, czy też wystąpiły w tym zakresie zmiany przebiegu lub szerokości drogi. Okoliczność ta ma zaś istotne znaczenie dla oceny charakteru prawnego wykonanych robót, co – jak słusznie wskazują skarżący – wiąże się z doborem właściwego trybu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Warto również zwrócić uwagę, że z przebudową drogi będziemy mieć do czynienia w przypadku uprzedniego istnienia drogi rozumianej jako obiekt budowlany. W orzecznictwie wyrażano już stanowisko wskazujące, że nie można dokonać "przebudowy" drogi, która nie została wcześniej zbudowana zgodnie z przepisami PB i ustawy o drogach publicznych. Istnienie w przestrzeni fizycznej obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" - stworzonego przez samych użytkowników - nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym. Dla zweryfikowania tego, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową") – zob. wyrok NSA z dnia 17 X 2014 r., I OSK 435/13, CBOSA. Sąd podkreśla, że organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 kpa. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wszelkie zaś dowody istotnych okoliczności sprawy muszą zostać utrwalone w aktach. Tylko pod takim warunkiem możliwa jest weryfikacja zupełności i prawidłowości ustaleń organu. O ile sposób przeprowadzenia czynności dowodowych uregulowany został przepisami kpa, o tyle zakres okoliczności istotnych w sprawie wyznaczany jest normami prawa materialnego. Dlatego organ powinien mieć na względzie właśnie przepisy prawa materialnego, ilekroć wyznacza zakres ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Prawidłowe ustalenia muszą oczywiście wynikać z wszechstronnej oceny dowodów określonej dyspozycją art. 80 kpa. Wszechstronna ocena dowodów, określona w art. 80 kpa, to ocena procesowa oparta na analizie całego zebranego materiału dowodowego w sprawie przy uwzględnieniu zasad logiki, doświadczenia życiowego i wiedzy ogólnej. Ocena ta powinna cechować się więc odpowiednią dozą krytycyzmu, a więc pozbawionego emocji i subiektywizmu wnioskowania o faktach na podstawie obiektywnych okoliczności. Ocena taka, co oczywiste, podlega kontroli instancyjnej, a także ocenie sądu przy rozpatrywaniu skargi na ostateczną decyzję z punktu widzenia jej legalności. W kontrolowanej sprawie stwierdzić należy, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a nadto oceny przyjęte przez organy są nieadekwatne do materiału już zgromadzonego. Zaskarżona decyzja DWINB narusza w istotnym stopniu art. 77 § 1, art. 80 kpa, a w konsekwencji również art. 105 § 1 kpa, co stanowi podstawę do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ppsa. Ponieważ analogicznym naruszeniem obciążona jest decyzja PINB, zaś materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie, Sąd uchylił również orzeczenie organu pierwszej instancji na zasadzie art. 135 ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie należy uwzględnić sformułowane wyżej oceny. Przede wszystkim uzupełnienia wymaga materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na wiarygodną ocenę zakresu zajęcia nieruchomości skarżących przez drogę. Jak wyżej wyjaśniono z załączonych do akt map w ogóle nie wynika, by wykonana droga zachodziła na działki nr [...] i nr [...]. Jakkolwiek zarówno organy jak i skarżący tę okoliczność potwierdzają, jednak w świetle wymagań z art. 77 § 1 kpa materiał dowodowy wymaga w tym zakresie uzupełnienia o dowód jednoznacznie potwierdzający ten fakt, jak i obrazujący zakres dokonanego zajęcia. Dodatkowych wyjaśnień wymaga również kwestia charakteru prawnego robót budowlanych, które przeprowadzono w 2001 r. Jeśli bowiem w ocenie organów roboty te nie miały charakteru budowy, to należy wykazać, że już przed 2001 r. istniał obiekt budowlany w postaci drogi, zaś wykonane w 2001 r. roboty budowalne nie zmieniły jego parametrów urbanistycznych (w tym m.in. szerokości drogi). W tym względzie należy wziąć pod uwagę wnioski dowodowe składane przez skarżących w toku postępowania administracyjnego i ocenić, czy dowód w postaci inwentaryzacji powykonawczej drogi oraz dowód z opinii biegłego przyczyniłyby się do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Należy również uwzględnić, że porozumienie zawarte pomiędzy skarżącymi i gminą bezsprzecznie nie obejmuje działki nr [...]. Jeśli więc w ocenie organów inwestor uzyskał zgodę również w zakresie działki nr [...] należy potwierdzić tę okoliczność odpowiednimi dowodami. Odnosząc się do zarzutu skargi powołującego się na warunkowy charakter porozumienia z [...] I 2008 r., to z treści tego oświadczenia nie wynika, by zgoda była warunkowa. Wynika z niego, że zajęcie pasa gruntu na działkach nr [...] i nr [...] w celu urządzenia drogi nastąpiło za zgodą skarżących i że nie będą oni zgłaszać roszczeń z tego tytułu. W porozumieniu tym wskazano wprawdzie, że gmina podejmie działania zmierzające do likwidacji drogi nr [...] celem sprzedaży jej na rzecz skarżących, jednak w żadnym miejscu nie wskazano, że oświadczenia te zastrzeżone są jakimikolwiek warunkami. Choć nie jest konieczne użycie słowa "warunek", z treści zastrzeżenia powinna jednoznacznie wynikać wola uzależnienia skutków czynności prawnej od określonego zdarzenia przyszłego i niepewnego (A. Janas [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Część ogólna, red. M. Fras, M. Habdas, LEX 2018, komentarz do art. 89). Polski ustawodawca nie zna bowiem instytucji warunku milczącego. W warunkowym oświadczeniu woli musi się więc znaleźć zastrzeżenie (składnik treści czynności prawnej), które uzależnia powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Porozumienie z [...] I 2008 r. takiego zastrzeżenia nie zawiera, tak więc organy uprawnione były przyjąć, że w zakresie działek nr [...] i nr [...] inwestor uzyskał zgodę na ich zajęcie celem urządzenia drogi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 500 zł i obejmujące wpis od skargi.