II SA/Wr 616/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA - Bogumiła Skrzypczak WSA /del./ - Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/ Protokolant - Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2005r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Świdnicy na uchwałę Rady Miejskiej w Wałbrzychu z dnia 30 listopada 2001r. Nr XL.III/222/2001 w przedmiocie polityki czynszowej na rok 2002 dotyczącej zasobów mieszkaniowych Gminy Wałbrzych stwierdza nieważność § 2 ust. 5 i 6, § 4, § 5 ust. l i 2 , § 7 uchwały Rady Miejskiej w Wałbrzychu z dnia 30 listopada 2001 r. Nr XL.III/222/2001 w sprawie polityki czynszowej na rok 2002 dotyczących zasobów mieszkaniowych Gminy Wałbrzych 1 Sygn. akt 4II SA/Wr 616/02 Uzasadnienie. W dniu 30 listopada 2001 r. Rada Miejska Wałbrzycha podjęła uchwałę Nr XLI 11/222/2001 w sprawie polityki czynszowej na rok 2002 dotyczącej zasobów mieszkaniowych Gminy Wałbrzych. Uchwała została podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996r. Nr 13 poz. 74 z póz. zm.), art. 21 ust. 2 pkt 4 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71 póz. 739) oraz Uchwały Nr XIII/39/95 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 26 kwietnia 1995r. w sprawie wyznaczenia granic wspólnot samorządowych na terenie miasta Wałbrzycha z póżn. zm. Skargą z dnia 13 marca 2002r. Prokurator Okręgowy w Świdnicy zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej postanowień: paragrafu 4, paragrafu 5 ust. 1 i 2, paragrafu 7, a nadto paragrafu 2 ust. 5 i 6. Postanowieniom zawartym w par. 4, par. 5 ust. 1 i 2 uchwały Prokurator Okręgowy zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 7 i 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71 póz. 733), postanowieniom par. 7 zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 i 8 w zw. z art. 23 ust. 4 tejże ustawy, natomiast regulacji par. 2 ust. 5 i 6 uchwały zarzucił naruszenie przepisu art.87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, póz. 483). Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazuje, że postanowienia par. 4 i par. 5 ust. 1i2 uchwały powodują, że Zarząd Miasta w zakresie ustalania stawek czynszu został sprowadzony wyłącznie do roli organu wykonującego uchwałę Rady Miejskiej w sprawie zasad polityki czynszowej. Tymczasem -jak twierdzi prokurator- ustalenie stawek czynszu nie jest wykonywaniem takiej uchwały, lecz niezależną 2 Sygn. akt4ll SA/Wr 616/02 kompetencją zarządu, jedynie stosownie do art. 8 pkt 1 ustawy zarząd ustalając stawki czynszu ma brać pod uwagę zasady polityki czynszowej ustalone w uchwale rady gminy. Przyjęcie przez Radę Miejską tzw. stawki bazowej oraz sztywnych czynników zmniejszających stawkę czynszu powoduje pozbawienie Zarządu Miasta jakiegokolwiek wpływu na wysokość stawek czynszu, co - zdaniem prokuratora - w sposób oczywisty kłóci się z regulacją zawartą w art. 7 i 8 ustawy. W par. 7 uchwały Rada Miejska w sposób sztywny określiła wysokość czynszu za wynajem lokalu socjalnego, co zdaniem prokuratora - stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 8 pkt 1 ustawy. Przepisy uchwały zawarte w par. 2 ust. 5 przewidują, iż za zapłatę czynszu i opłat odpowiadają solidarnie z najemcą stale mieszkające z nimi osoby pełnoletnie, a ust. 6 tego przepisu stanowi o obowiązku zapłaty odszkodowania w wysokości czynszu jaki gmina mogłaby otrzymać z tytułu najmu lokalu. Wskazane uregulowanie par. 2 ust. 5 jest powtórzeniem regulacji ustawowej z art. 688' par. 1 kodeksu cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą o ochronie praw lokatorów. Natomiast regulacja par. 2 ust. 6 uchwały odpowiada postanowieniom art. 18 ust. 1 i 2 tejże ustawy. Podważając uregulowania zawarte w par. 2 ust. 5 i 6, prokurator uzasadnia na czym polega ich niezgodność z prawem oraz konkluduje, iż w uchwale nie mogą znaleźć się rozstrzygnięcia zawarte w ustawach, gdyż niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach uregulowań ustawowych. W odpowiedzi na skargę Gmina Wałbrzych wniosła o oddalenie skargi w całości. Zdaniem Gminy zarząd nie może ustalić stawek czynszu w sposób dowolny, lecz ustalając stawki czynszu zarząd musi opierać się na odpowiednich uchwałach rady. W przypadku gminy zarząd, zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy uchwala stawki czynszu na podstawie uchwały, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 tj. uchwały w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, której integralną częścią są zasady polityki czynszowej. Gmina uważa, że lakoniczne sformuowania przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, pozwala radom gmin na dużą dowolność w kszatałtowaniu tych zasad. Gmina stwierdza, że postanowienia zawarte w par. 4 oraz par. 5 ust. 1 i 2 są konieczne. Również postanowienia par. 7 uchwały dotyczące czynszu za wynajem lokalu socjalnego, mieszczą się - zdaniem Gminy - w ramach ustalania polityki czynszowej, do czego upoważniona jest Rada Miejska 3 Sygn. akt 4II S.A./Wr 616/02 na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Odnośnie postanowień zawartych w par. 2 ust. 5 i 6 uchwały, Gmina stwierdza, że są one konkretyzacją regulacji ustawowej, a ich powołanie w uchwale Gmina uważa za konieczne i niezbędne, ze względu na fakt iż określa ona zasady skierowane do szerokiego kręgu podmiotów. Sformułowany w tym zakresie zarzut jest, zdaniem Gminy, nieracjonalny, gdyż - jak twierdzi Gmina - cyt. "...zadaniem każdego organu władzy czy to państwowej czy to samorządowej jest również upowszechnianie praw| zwłaszcza jeżeli dotyczy ono praw i obowiązków obywateli." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga okazała się w całości zasadna. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, póz. 733) w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenie budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa] zwarta lub wolno stojąca, 2) położenie lokalu w budynku, np. kondygnacji stopień nasłonecznienia lokalu, 3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, 4) ogólny stan techniczny budynku. Jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala zarząd tej jednostki - w przypadł gminy - w oparciu o uchwałę, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustaw (art. 8 pkt 1). Uchwała ta ( o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4) jest wieloletnim programem gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy opracowanym na co najmniej kolejnych 5 lat i powinna obejmować m.2 zasady polityki czynszowej. Uchwałę tę podejmuje Rada gminy. Z treści przytoczonych przepisów ustawy wynika, że uprawnionym do ustalenia stawki czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu jest właściciel tegoż lokalu oraz, że w wypadku gdy właścicielem lokalu jest 4 Sygn. akt 4II S.A./Wr 616/02 jednostka samorządu terytorialnego stawkę czynszu za 1 m2 lokalu użytkowego ustala zarząd tej jednostki. Przy czym zarząd jednostki ustalając stawkę czynszu, powinien opierać się na uchwale Rady gminy i o zasadach polityki czynszowej. W niniejszej sprawie Prokurator Okręgowy zakwestionował postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Wałbrzychu z dnia 30 listopada 2002r., twierdząc, iż w istocie uchwała ta nie ustala zasady polityki czynszowej lecz wprost ustala wysokość czynszu w lokalach wchodzących w skład zasobów mieszkaniowych Gminy Wałbrzych. Powołując się na odpowiednie przepisy, prokurator stwierdza, że kompetencje w tym zakresie ma Zarząd Gminy Wałbrzych, a nie Rada Miejska Wałbrzycha. Gmina Wałbrzych twierdzi natomiast, że przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, dotyczący ustalania zasad polityki czynszowej przez Radę gminy, jest tak lakonicznie sformuowany, że daje dużą dowolność w kształtowaniu tych zasad. Analizując treść par. 4, par. 5 ust. 1 i 2 oraz par. 7 przedmiotowej uchwały, Sąd brał pod uwagę - czy w oparciu o te postanowienia uchwały zarząd gminy - jako właściciel - ma jeszcze jakąkolwiek możliwość kształtowania stawek czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Nie ma bowiem wątpliwości w niniejszej sprawie, iż to zarząd gminy ustala ustala stawkę czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu. Okoliczność ta jest poza sporem. W par. 4 ust. 1 uchwały podjętej przez Radę Miejską w Wałbrzychu móv się wprost cyt." ustala się stawki bazowe czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej..." Przyjęte sformułowanie jest jednoznaczne i nie pozwala na żadne odchylenia od przyjętego rozwiązania. A zatem uchwała nie daje możliwości wpływu Zarządowi Gminy na wysokość czynszu. Podobne uregulowania przyjęto w par. 5 ust. 1 i 2, gdzie mówi się o tym, iż stawkę bazową czynszu pomniejsza się o zniżki wymienione w ust. 3. Odpowiadając na zadane wcześniej pytanie - należy stwierdzić, że Zarząd Gminy jak właściciel- w oparciu o treść przedmiotowej uchwały- nie ma wpływu na wysokość czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. A zatem odpowiednie postanowienia analizowanej uchwały są sprzeczne z art. 7 i 8 ustawy. Ustalanie przez radę gminy zasad polityki czynszowej, w myśl ustawy, oznacza wprost ustalania wysokości czynszu. Do ustalania wysokości czynszu uprawniony jest zarząd gminy, co wynika bezpośrednio z art. 7 i 8 5 Sygn. akt 4II S.A./Wr 616/02 ustawy. Przez pojęcie "zasady polityki czynszowej" należy rozumieć ogólne założenia w zakresie ustalania wysokości czynszu. Ustawodawca, aczkolwiek przyjął ogólne sformuowanie w art. 21 ust. 2 pkt 4, to jednak art. 7 i 8 konkretnie wskazał kompetencje zarządu gminy do określenia stawek czynszu. W par. 7 uchwały Rada Miejska określiła stawkę czynszu za lokal socjalny postanawiając, że czynsz wynosi 50% stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym. Zarząd Gminy jako właściciel lokalu socjalnegoprzy takim sformuowaniu przepisu uchwały nie ma możliwości kształtowania wysokości czynszu za lokal socjalny. Odnośnie par. 2 ust. 5 i 6 uchwały należy z całą stanowczością podkreślić, iż niedopuszczalnym jest powtórzenie za ustawą określonej regulacji, w przepisach powszechnie obowiązujących, niższych rangą. Stanowisko to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości. Powtórzenie za ustawą określonego rozstrzygnięcia w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 par. 1 ustawy z dnia 3( sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 135 póz. 1270 z póżn. zm. ) uwzględniając skargę orzeczono jak w sentencji.