II SA/Wr 616/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów odnośnie budowy budynku gospodarczego na terenie nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...].04.2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) nałożył na A. T. – inwestora zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku gospodarczego na terenie nieruchomości w [...] (dz. nr [...],[...], obr. [...][...]) obowiązek przedłożenia w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne dokumentów w postaci: 1) zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu; 2) czerech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 u.p.b.; 3) oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie obejmującym zmierzenie inwestycyjne. Na postanowienie złożył zażalenie A. T., w którym wskazał, że proces budowlany dotyczący budynku gospodarczego został przeprowadzony zgodnie z prawem i zakończył się w 2007 r. W roku 2012 przekazał natomiast gospodarstwo i nie posiada praw do tego obiektu. Poinformował, że obecnie jest na emeryturze. Z przedstawionych powodów wnosi o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z [...].06.2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ opisał przebieg postępowania wszczętego z urzędu zawiadomieniem z [...].12.2016 r. Następnie organ nie zgodził się z odwołującym, że na wykonanie spornego obiektu nie było wymagane pozwolenie na budowę. Wskazał, że wybudowany obiekt nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. Z tego powodu podlegał on reżimowi określonemu w art. 28 ust. 1 u.p.b Takie zaś ustalenie spowodowało zastosowanie w sprawie trybu legalizacyjnego przewidzianego przepisami art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. Organ odwoławczy ocenił, że wykazane przez organy I instancji zmiany w stosunku do zgłoszenia nie są zmianami nieistotnymi. Inwestor wykonał obiekt większy, z dodatkową kondygnacją oraz w innym miejscu niż zakładało to zgłoszenie. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 u.p.b. Zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że ten przepis należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania (wyrok WSA w Gdańsku z 9.05.2018 r. sygn. akt II SA/Gd 185/18). Podał także, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyrok NSA z 21.11.2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00). Organ zaznaczył nadto, że prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 3 pkt 11 u.p.b.). Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił organowi brak uwzględnienia faktu, że w stosunku do obiekt gospodarczego objętego zaskarżonym postanowieniem toczy się przed sądem powszechnym postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości (sygn. akt I NS 858/13). Z tego powodu prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. do czasu zakończenia sprawy o podział i zniesienie wspólności. Wskazał, że wnioski o zawieszenie postępowania, z którymi występował jego syn T. T., działając jako pełnomocnik J. T., nie zostały przez organy nadzoru uwzględnione. Skarżący nie zgodził się również z dokonaną przez organ zmianą kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko na temat prawidłowo prowadzonego procesu budowalnego. Wskazał, że projekt został przyjęty bez zastrzeżeń przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wszystkie zmiany były uzgodnione z uczestnikami procesu budowlanego. Nie zgodził się przy tym z twierdzeniem organu na temat wybudowania obiektu w innym miejscu niż zostało to podane w przyjętym zgłoszeniu. Wyjaśnił, że budynek został jedynie "przekręcony" celem ułatwienia wjazdu do niego. Powtórzył również wyrażone już w zażaleniu stanowisko na temat przekazania w roku 2012 gospodarstwa synowi wobec tego nie posiada żadnych praw do tego obiektu. Wskazał, że obecnie przebywa na emeryturze i nie stać go na ponoszenie opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego w niniejszej sprawie w tym jedynym, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 u.p.b. jest zasadniczo inwestor. Niemniej nie tylko na ten podmiot mogą zostać nałożone obowiązki na podstawie tego przepisu. Krąg takich podmiotów wskazany został w art. 52 u.p.b. Są to zatem: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. Z tego przepisu nie wynika dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności legalizacyjnych. Artykuł 52 u.p.b. należy interpretować w taki sposób, na co słusznie wskazał organ odwoławczy, aby istniała realna możliwość wykonania takiego obowiązku. Oznacza to zatem konieczność rozważenia przez organ nadzoru budowlanego, czy obciążony takim obowiązkiem inwestor posiadać będzie w dacie orzekania, m.in. uprawniania do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie takiego obowiązku. Adresatem postanowienia wydanego na postawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. co do zasady winna być bowiem osoba posiadająca w dacie nakładania obowiązków legalizacyjnych, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższej kwestii, pomimo jej podnoszenia w zażaleniu, organ odwoławczy nie zbadał i nie wyjaśnił. Ograniczył się on jedynie do przytoczenia przepisu oraz przywołania wybranego orzecznictwa sądów administracyjnych. W żaden sposób nie zostało natomiast w sprawie wyjaśniane, dlaczego obowiązku likwidacji samowoli budowlanej, w tym wykonania obowiązków z art. 48 ust. 3 u.p.b., nie należałoby nałożyć na aktualnego właściciela. Organ odwoławczy nie wskazał przy tym, jaka to sytuacja wystąpiła w sprawie, że zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej, w miejsce właściciela, została inwestor niebędący już właścicielem nieruchomości. Enigmatycznie brzmi przy tym wskazywanie, że prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 3 pkt 11 u.p.b.). Organ nie wskazał w swoim rozstrzygnięciu takiego prawa. Powołany natomiast przez organ przepis, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poza tytułem prawnym wynikający z prawa własności, łączy z użytkowaniem wieczystym, zarządem, ograniczonym prawem rzeczowym albo stosunkiem zobowiązaniowym, przewidującym uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W rozpatrywanej sprawie skarżący konsekwentnie podnosi, co ma miejsce od kiedy stał się adresatem obowiązków nakładanych na niego przez organ I instancji, że był inwestorem budowy budynku gospodarczego na terenie nieruchomości w [...] (dz. nr [...]), niemniej jednak w roku 2012 przekazał synowi gospodarstwo rolne w skład którego miała wchodzić działka nr [...]. Wobec tego nie posiada on żadnych praw do tego budynku. Przyjdzie również zauważyć, że organ nadzoru stopnia powiatowego, zanim jeszcze skierował do skarżącego postanowienie z dnia [...].04.2018 r., prowadził postępowanie w tej sprawie nie wobec skarżącego, ale jego syna J. T. (zob. m.in. postanowienie PINB w [...] z [...].05.2017r., nr [...] r. uchylone postanowieniem DWINB z [...].02.2018r.). Niewątpliwie wymaga wyjaśnienia kwestia tytułu prawnego przysługującego do nieruchomości w [...] (dz. nr [...]). W tym zakresie przedłożone sądowi akta sprawy nie dają jednoznacznych odpowiedzi. Poza informacją z rejestru gruntów, który to dokument nie stanowi wypisu z rejestru gruntów (jest to dokument tylko do użytku służbowego), w aktach sprawy znajduje się sporządzone w formie aktu notarialnego pełnomocnictwo z [...].12.2013 r., udzielone A. T. przez syna J. T. Z obu tych dokumentów wynika, że J. T. jest współwłaścicielem w udziale wynoszącym [...] części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka gruntu [...]. Współwłasność pozostałej części ([...]) należy do M. S. W aktach zalega również prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia [...].12.2000 r., sygn. akt INs [...], wydane w sprawie dokonania podziału do korzystania z nieruchomości położnej w [...], stanowiącej m.in. współwłasność A. T. w [...] części oraz W. J. w [...]. W końcu do akt sądowych przedłożono akt notarialny z [...].02.2018 r. w sprawie odwołania A. T. pełnomocnictwa z [...].12.2013 r. Z tego dokumentu wynika, że J. T. jest nadal współwłaścicielem w udziale wynoszącym [...] części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka gruntu nr [...]. Mocą tego dokumentu, J. T. udzielił bratu T. T. pełnomocnictwa do zarządu i administracji stanowiącymi jego własność nieruchomościami, w tym działką gruntu nr [...]. Ostatnią informację należy zestawić z oświadczeniem złożonym przez T. T. w toku postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, z którego wynika, że jest on użytkownikiem budynku gospodarczego na działce nr [...], który służy gospodarstwu rolnemu. Powracając zatem na grunt problematyki strony (w znaczeniu materialnym) postępowania w sprawie samowoli budowlanej i określenia adresata obowiązków legalizacyjnych z art. 48 ust. 3 u.p.b., obowiązkiem organu odwoławczego będzie ponownie rozważyć istnienie po stronie skarżącego tytuł prawnego (art. 3 pkt 11 u.p.b.), który umożliwia realne wykonanie nałożonego na niego obowiązku. W tym zakresie organ powinien zweryfikować oświadczenie skarżącego o przekazaniu J. T. gospodarstwa rolnego. Wyjaśnić, czy w jego skład wchodziła działka gruntu nr [...]. W świetle powołanych dokumentów wymaga również sprawdzenia status prawny T. T. Wybór adresata obowiązków z art. 48 ust. 3 u.p.b. zależy od okoliczności, które w sprawie wymagają nadal wyjaśnienia, co czyni rozstrzygnięcie organu odwoławczego przedwczesnym. Nie jest przy tym wykluczone, że osobą najbardziej zainteresowaną legalizacją samowoli nie będzie inwestor, który przestał być właścicielem, ale właśnie osoba nowego właściciela lub ewentualnie zarządcy nieruchomości. Po wyjaśnieniu przedstawionych zagadnień organ odwoławczy powinien również uwzględnić w przyszłych rozstrzygnięciach, że z istoty zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) wynika, że istnienie przesłanki obligatoryjnej do zawieszenia postępowania z urzędu może być rozważane z uwagi na kwestię posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11, art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b.). O posiadaniu tego prawa może rozstrzygać sąd powszechny lub inny organ. Gdyby więc w danej sprawie adresat obowiązków nałożonych na postawie art. 48 ust. 3 u.p.b. wykonał obowiązek przedstawienia wszystkich pozostałych dokumentów, w sposób pozwalający na zalegalizowanie samowoli, poza dołączeniem oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz zagadnienie posiadania tego prawa byłoby odrębnie rozstrzygane, to stanowiłoby ono zagadnienie wstępne. Wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego będzie również rozważyć, czy spór o prawo własności nieruchomości (na co zwracają uwagę w licznej korespondencji uczestnicy postępowania), stanowi zagadnienie wstępne w procedurze legalizacji samowoli budowlanej. W tym zakresie istotne mogą się okazać informacje na temat sprawy prowadzonej przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności działki nr [...]. Z tych względów, z uwagi na istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać skargę za uzasadnioną i orzec zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.