II SA/Wr 617/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze A sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Prezydent W. odmówił A z o.o. we W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie czterech domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...],[...], obręb B. we W. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postanowieniem z dnia [...] organ nałożył na wnioskodawcę A obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, między innymi, poprzez doprowadzenia złożonego projektu budowlanego do zgodności: 1/ z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obszaru J. we W. (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...], Nr [...]) w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu - co do części otaczających miejsca postojowe opisanych jako wiata (§ 2 pkt 3 uchwały); co do ilości budynków w zabudowie bliźniaczej które można zlokalizować na działce ze względu na 33 m szerokość jej frontu (§ 2 pkt 5 uchwały); co do spełnienia wymogu przeznaczenia co najmniej 40% działki na zieleń (§ 5 pkt 9 uchwały); co do przedłożenia pozytywnej opinii konserwatora zabytków na prowadzenie prac archeologicznych i wykopaliskowych ( § 8 ust. 3 uchwały). 2/ z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie § 28, § 29, § 12 ust. 5 i § 271 ust. 1 oraz § 13 i § 60 tego rozporządzenia; 3/ z przepisami rozporządzania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie zgodności z § 8 ust. 2 pkt 2, § 8 ust. 3 pkt 3, § 8 ust. 3 pkt 2 i pkt 6 , § 11 ust. 2 pkt 4 oraz § 12 ust. 1 pkt 2. Nadto wezwano Spółkę do dołączenia do projektu budowlanego dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym: uzgodnienia obsługi komunikacyjnej i bilansu miejsc postojowych z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta we W. - na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych; oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowalnego); uzupełnienia opisu technicznego o jednoznaczną informację, czy inwestycja wymaga sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Na wniosek inwestora Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] przedłużył termin wykonania ww. obowiązków do dnia 14 września 2018 r. Przy piśmie z dnia 14 września 2018 r. wnioskodawca ustosunkował się do obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] załączając 3 egzemplarze skorygowanego projektu budowlanego z plikiem luźnych stron projektu, 4 egzemplarze opinii geotechnicznej oraz opinię prawną adwokat M. K. kwestionującą obowiązek przedłożenia uzgodnienia obsługi komunikacyjnej ze ZDiUM. Następnie przy piśmie z dnia 19 września 2018 r. (wpływ do organu w dniu 1 października 2018 r.) Spółka zmieniła wniosek wszczynający postępowanie (o wydanie pozwolenia na budowę) w części dotyczącej wiat - przez ich usunięcie - oraz przez uzupełnienie projektu o drenaż wokół ogrodzenia. Inwestor wystąpił także o wydanie dokumentacji projektowej celem jej uzupełnienia. Argumentując decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę Prezydent W. wskazał, że inwestor nie uzupełnił projektu budowlanego w zakresie wskazanym w postanowieniu z dnia [...] oraz nie uzupełnił żądanych dokumentów, w tym, nie przedłożył uzgodnienia obsługi komunikacyjnej ze ZDiUM zgodnie z wymogiem art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ nie zgodził się z argumentacją zawartą w przedłożonej opinii prawnej co do braku konieczności takiego uzgodnienia z tego względu, że ul. [...] i ul. [...] mają charakter dróg wewnętrznych. W tym względzie zauważył, że inwestor ma zamiar połączyć swoją nieruchomość poprzez teren, który w chwili obecnej nie jest drogą ale jest przeznaczony w planie miejscowym pod drogę. Chodzi o działkę rolną nr [...], [...], obręb B., którą gospodaruje jako gminnym zasobem nieruchomości ZDiUM. Zdaniem organu, uzgodnienie obsługi komunikacyjnej w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest konieczne także ze względu na przepis § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W kontekście próby uzupełnienia projektu po wyznaczonym terminie, Prezydent stwierdził, że inwestor jest związany terminem określonym w postanowieniu wydanym na podstawie at. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W przypadku bezskutecznego upływu tego terminu obowiązkiem organu, zgodnie z art. 35 ust. 1 jest odmowa wydania pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji A Spółka z o.o. zarzuciła organowi niedopuszczalne pominięcie faktu modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę a tym samym, nie rozpatrzenie sprawy w całości oraz nie uwzględnienie dokumentów przedstawionych przez odwołującą się przy piśmie z dnia 1 października 2018 r. Wskazała także na naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez jego zastosowanie, pomimo, że przepis ten w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Działka nr [...] nie spełnia kryteriów definicji pasa drogowego i drogi. Zmiana zagospodarowania terenu przyległego do tej działki nie wymaga zatem uzgodnienia z zarządca drogi, gdyż jest to działka rolna a nie droga. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obszaru J. we W., działki objęte przedmiotową inwestycją położone są na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu symbolem [...]. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 uchwały planistycznej na terenie tym, jako przeznaczenie podstawowe wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (lit. a) oraz infrastrukturę drogową (lit. b). W treści § 17 ust. 2 pkt 3 uchwały określono też, że budynki mieszkalne jednorodzinne dopuszcza się wyłącznie jako wolnostojące, bliźniacze i szeregowe. W ust. 2 przywołanego paragrafu ustalono także - zgodnie z rysunkiem planu - obowiązujące linie zabudowy (pkt 1) i nieprzekraczalne linie zabudowy (pkt 2). Dodatkowo w § 10 podano, że dojazd do terenów dopuszcza się wyłącznie od terenów przyległych ulic lokalnych, dojazdowych i dróg wewnętrznych (ust. 1) oraz wskazano, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wymagane jest zapewnienie 2 miejsc postojowych na 1 dom mieszkalny (ust. 2 lit. a), zaś miejsca te należy sytuować na działce lub działkach, na których usytuowany jest obiekt, któremu te miejsca towarzyszą (ust. 2 pkt 2). Wojewoda po dokonaniu ponownej analizy zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego ustalił, że dojazd do działki zainwestowania zaprojektowano poprzez działkę nr [...], oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] (strona [...] projektu budowlanego), którą przeznaczono pod ulicę klasy lokalnej (§ 21 ust. 2 pkt 2). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z kolei w myśl art.35 ust. 3 tej samej ustawy, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego zasadnym było wezwanie skarżącej do przedłożenia uzgodnienia obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji z właściwym zarządcą działki nr [...], która zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi ulicę (drogę) klasy lokalnej. Organ zauważył także, że Prezydent W., nakładając na skarżącą obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej wyznaczył odpowiedni termin na wykonanie nałożonych obowiązków, oraz pouczył, że po jego bezskutecznym upływie wydana zostanie decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda zaznaczył, że inwestor pomimo wezwania organu i przedłużenia terminu, nie przedłożył uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. W dniu 14 września 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącej zawierające częściowe uzupełnienie wskazanych przez Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...] braków, jednak bez uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Zamiast tego inwestor przedłożył "Opinię prawną na temat nałożenia na Inwestora obowiązku uzgodnienia obsługi komunikacyjnej i bilansu miejsc postojowych z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta oraz wymaganej szerokości frontu działki w świetle zapisów planu miejscowego dla obszaru J." sporządzoną przez adw. M. K. Z powyższej opinii wynikało, że "nałożenie na A Sp. z o.o. z siedzibą we W. obowiązku uzgodnienia obsługi komunikacyjnej z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta jest pozbawione podstawy prawnej. Ulice [...] i [...] mają bowiem charakter dróg wewnętrznych". Zdaniem organu odwoławczego bezzasadne jest jednak twierdzenie inwestora o braku podstaw dla nałożenia obowiązku przedłożenia przedmiotowego uzgodnienia, gdyż zarówno ul. [...] jak i ul. [...], zgodnie z m.p.z.p. posiadają status ulic lokalnych, w związku z czym, w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych inwestycja planowana w obszarze tych dróg, podlega uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo które wskazuje, że uzgodnienie takie jest wymagane przede wszystkim w celu zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego nieuwzględnienia jej wniosku z dnia 1 października 2019 r. o zmianę wniosku o pozwolenie na budowę, Wojewoda stwierdził, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Pierwotny wniosek nie wskazywał bowiem, by jednym z istotnych elementów projektu stanowiły wiaty, które następnie skarżąca chciała wyłączyć z opracowania. Mając zaś na uwadze, że przedłożona dokumentacja projektowa nie była kompletna i nie została uzupełniona w terminie, zaszła - zdaniem organu - przesłanka określona w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 oraz art. 104 k.p.a. przez bezzasadne pominięcie dokumentacji złożonej przez inwestora przy piśmie z dnia 1 października 2018 r.; art. 61 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a. przez pominięcie faktu modyfikacji wniosku przez inwestora pomimo, że organ związany jest tą zmianą, co prowadziło do nierozpatrzenia sprawy w całości; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane na skutek jego błędnej (sprzecznej z orzecznictwem sądowym) wykładni i uznania, że organ jest zobowiązany wydać decyzję odmowną w razie bezskutecznego upływu terminu zakreślonego do uzupełnienia dokumentacji projektowej podczas, gdy termin z art. 35 ust. 1 ma wyłącznie charakter procesowy i nie zamyka stronie możliwości skutecznego uzupełnienia i zmiany dokumentacji projektowej w dowolnym terminie - aż do wydania decyzji administracyjnej; art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w wyniku bezzasadnego zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy działka nr [...] nie jest drogą publiczną (także według twierdzeń organu) a zatem nie ma żadnych podstaw prawnych i faktycznych, by stosować do tej działki rozwiązania przeznaczone wyłącznie dla dróg publicznych. Powyższe uchybienia doprowadziły organ także do naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez błędnie uznanie, że przedłożona dokumentacja projektowa zawiera braki i błędy skutkujące koniecznością wydania decyzji odmownej . Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. Argumentacja skargi sprowadza się przede wszystkim do wykazania wadliwej interpretacji i błędnego zastosowania przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jako kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wskazuje, że ww. przepis znajduje zastosowanie wobec zarządcy drogi, przy czym ustawa o drogach publicznych rozróżnia pojęcie zarządcy drogi (a w zasadzie zarządcy drogi publicznej) od zarządcy terenu. O zarządcy terenu mowa jest w art. 8 ust. 3 tej ustawy, który dotyczy dróg wewnętrznych. Natomiast w przypadku dróg publicznych ustawodawca posługuje się pojęciem zarządcy drogi. Konieczne jest także rozróżnienie drogi wewnętrznej od drogi publicznej, z którymi wiążą się pojęcia zarządcy drogi i zarządcy terenu. Brak jest bowiem podstaw, aby do dróg wewnętrznych stosować przepisy ustawy odnoszące się do dróg publicznych, które w sposób wyraźny nie odnoszą się także do dróg wewnętrznych. W konsekwencji brak też podstaw, aby na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych żądać od inwestora przedstawienia uzgodnienia z zarządcą drogi, jeżeli droga przyległa do terenu inwestycji ma status tylko drogi wewnętrznej. W związku z tym, skarżąca zauważyła, że działka oznaczona ewidencyjnie nr [...] - a w zasadzie cała ul. [...] i [...] - nie mają charakteru drogi publicznej. Działka nr [...] ma wręcz status działki rolnej. Co do wskazanych ulic nie została też podjęta uchwała o nadaniu im statusu drogi gminnej. Zdaniem strony skarżącej, sam fakt, że w planie miejscowym przyjęto, że ww. działki są przeznaczone na drogi gminne nie wystarcza do uznania, że są to drogi gminne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tym samym brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi obsługi komunikacyjnej. Przywołany przepis art. 35 ust. 3 nie bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. W świetle przepisów ww. ustawy na inwestora można nałożyć obowiązek uzgodnienia obsługi komunikacyjnej z zarządcą drogi tylko wówczas, gdy komunikacja odbywać się będzie bezpośrednio na drogę publiczną. W niniejszej sprawie komunikacja odbywać się będzie na drogę wewnętrzną. Pozostałe naruszenia wskazane w petitum skargi są konsekwencją omówionego wyżej naruszenia. Organ nie może pomijać sytuacji gdy strona modyfikuje swój wniosek, co jest dla organu wiążące. Nie budzi też wątpliwości fakt, że termin z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem procesowym i po jego upływie, uprawnienie inwestora do uzupełnienia i zmiany wniosku nie wygasa. Tym samym niedopuszczalne było pominięcie przez organ dokumentów złożonych przy piśmie z dnia 1 października 2018 r. i ich zwrot. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Przy piśmie procesowym z dnia 17 października 2019 r. skarżąca podtrzymując skargę opisała korespondencję prowadzoną ze ZDiUM dotyczącą wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidulanego z której wynika, że ZDiUM żąda wybudowania drogi - ul. [...] na długości około 220m. Dla strony żądanie to, podważa ekonomiczny sens inwestycji. Co istotne, wobec innych inwestorów w tym terenie, ZDiUM nie zgłaszał takich żądań. Strona stwierdziła, że mogłaby partycypować w kosztach budowy drogi ale tylko wzdłuż frontu swojej działki. Przy piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2019 r. skarżącą przedłożyła postanowienie SKO z dnia [...] dla potwierdzenia argumentacji, że ul. [...] stanowi drogę wewnętrzną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd przy uwzględnieniu kryteriów wynikających z art. 145 § 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz.U z 2019r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".) wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Tym samym skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 3 ww. ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z przywołanego przepisu wynika, że konsekwencją niezastosowania się przez inwestora do wezwania organu wyrażonego w formie postanowienia o którym stanowi art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest merytoryczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Nieusunięcie wskazanych przez organ braków projektu budowalnego jest więc samoistną i prawnie wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zaznaczyć jednak trzeba, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego następuje nie z tego względu, że inwestor pozostał bezczynny, ale także dlatego, że przedłożony projekt budowlany obarczony jest rzeczywistą wadą lub brakiem których inwestor, pomimo wezwania, nie usunął. Zatem nieuzupełnienie nieprawidłowości (w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego) wskazanych w postanowieniu wydanym w trybie analizowanego przepisu, może być legalną podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę lecz tylko w sytuacji, gdy nieprawidłowości te mają oparcie w materialnoprawych podstawach zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanych w art. 35 ust. 1 ww. ustawy. W przeciwnym wypadku, tj. gdy nałożony postanowieniem w trybie art. 35 ust. 3, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości nie opiera się na legalnych kryteriach weryfikacji projektu budowlanego wskazanych w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowalnego, to odmowa jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę, w istocie rzeczy, opiera się na bezprawnym - nie mającym oparcia w przepisie rangi ustawowej – warunku, zastrzeżonym w postanowieniu. W takiej sytuacji organ, wydając decyzję odmowną nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że wskazany w wydanym wcześniej postanowieniu brak nie został przez inwestora uzupełniony, ale musi wykazać, że brak ten rzeczywiście istniał i miał oparcie w źródłach prawa powszechnie obowiązującego - w szczególności o randze ustawowej. W konsekwencji powyższego, organ wydając decyzję odmowną, jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zostały przez inwestora spełnione. Decyzja odmowna wydawana w powyższym trybie musi być więc precyzyjna, a organ powinien dokładnie wyjaśnić i wskazać, które punkty postanowienia dotyczące usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym nie zostały wykonane i uzasadnić, że obowiązek określony w każdym z tych punktów był wymagany. To zaś oznacza, że stwierdzenie braku podstaw do korzystania z instytucji wezwania o której mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego, unicestwia zastosowany rygor zastrzeżony na wypadek niewykonania postanowienia w określonym terminie. W niniejszej sprawie podstawą odmowy wydania przez organ pierwszej instancji pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie czterech domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej było nie uzupełnienie przez inwestora projektu budowlanego w zakresie wskazanym w postanowieniu z dnia [...] i nie złożenie żądanych dokumentów, w tym między innymi, uzgodnienia obsługi komunikacyjnej ze ZdiUM, zgodnie z wymogiem art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy skupił się jednak w swoich rozważaniach tylko na ocenie zasadności żądania przedłożenia przez inwestora uzgodnienia ze ZDiUM, nie analizując zasadności pozostałych żądań. Jak wynika z decyzji odwoławczej brak uzgodnienia obsługi komunikacyjnej był zatem dla Wojewody wystarczającą i praktycznie jedyną przesłanką dla podtrzymania decyzji odmownej. Sąd nie podziela jednak wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu odwoławczego odnoszącego się do konieczności przedstawienia tego uzgodnienia. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U z 2018 r. poz. 2068 - dalej jako u.d.p), zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowalnych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie konieczne było wezwanie inwestora do przedłożenia uzgodnienia o którym mowa w tym przepisie, gdyż działka nr [...] przez którą ma się odbywać dojazd do działki zainwestowania, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi ulicę klasy lokalnej. Wojewoda nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, że przepis powyższy nie znajduje zastosowania w sprawie, z tej to przyczyny, że działka zainwestowania przylega do drogi wewnętrznej (taki charakter mają też ul. [...] i ul. [...]. W ocenie Wojewody istotne i wystarczające jest to, że przedmiotowe status ulic lokalnych wynika tylko z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uznaniu Sądu powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wprost wskazuje na wymóg uzgodnienia z "zarządcą drogi". Jak słusznie wywodzi strona skarżąca, termin zarządcy drogi ustawodawca zarezerwował zaś tylko w odniesieniu do dróg publicznych. Drogą publiczną w rozumieniu art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zaś droga zaliczona do kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych, z których może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w powołanej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii, co drogi (art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Z mocy art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy do dróg gminnych należą drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, a także ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały (art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych). Drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z przywołanych przepisów jasno wynika, że warunkiem zaliczenia danej drogi do kategorii drogi gminnej jest odpowiednia uchwała rady gminy. Jak wskazuje się w orzecznictwie dopóki taka uchwała nie zostanie podjęta, droga pozostaje drogą wewnętrzną. Warunek zaliczenia określonej ulicy do kategorii dróg publicznych nie zostaje spełniony przez podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet jeśli plan ten zawiera stwierdzenie "istniejąca ulica dojazdowa (gminna)". Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem inny przedmiot regulacji niż uchwała w sprawie zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg gminnych, której podstawę stanowi przepis art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (por. wyrok z dnia 7 maja 2009 r. II SA/BK 778/08). Samo przeznaczenie danych działek w planie miejscowym na cele drogowe nie przesądza też o ich publicznym charakterze. Fakt wydzielenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów z przeznaczeniem ich pod budowę dróg obsługujących przyległe tereny, pozostaje zatem bez znaczenia (również w kwestii dostępu do drogi publicznej) jeżeli drogi te nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych. Trzeba mieć także na uwadze, że art. 35 ust. 3 u.d.p. znajduje zastosowanie w odniesieniu do terenu przyległego do pasa drogowego tj. gruntu wydzielonego liniami granicznymi w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowalne i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Z powyższego wynika, że o pasie drogowym możemy mówić w stosunku do konkretnie wydzielonego gruntu na którym istnieje już konkretna budowla jaką jest droga (por. art. 4 pkt 2 u.d.p.). Idąc dalej, przyjąć należy, że wymóg uzgodnienia o którym stanowi art. 35 ust. 3 u.d.p. odnosi się wprost do sytuacji, gdy dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu przyległego (tj. bezpośrednio graniczącego) do pasa drogowego, czyli terenu na którym zlokalizowana jest budowla stanowiąca drogę która zaliczona została do kategorii drogi publicznej. Zarządca drogi jest bowiem władny dokonać uzgodnienia tylko w odniesieniu do drogi publicznej. Nie bez znaczenia jest też zakres wymaganego uzgodnienia, które obejmuje możliwość włączenia ruchu z planowanej inwestycji do drogi - chodzi zatem o istniejącą drogę publiczną (a nie tylko przewidzianą w planie) na której odbywa się określony ruch. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane aby taka sytuacja zaistniała, tzn. że teren zainwestowania przylega do pasa drogowego drogi publicznej. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że działka nr [...] do której przylega działka zainwestowania (przez którą planowany jest dojazd do inwestycji), według zaktualizowanej mapy zasadniczej (mapy dla celów projektowanych) na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu, stanowi teren rolny oznaczony na mapie symbolem [...]. Z dokumentu tego nie wynika, aby faktycznie na terenie tej działki urządzona była droga, tym bardziej, że działki sąsiednie objęte w planie miejscowym liniami rozgraniczającymi teren [...] sklasyfikowane zostały jako użytek drogowy (np. działka nr [...]). Również z innych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika aby na terenie tej działki urządzona była droga. W zaistniałej sytuacji, dla uznania, że istnieje obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi o którym stanowi art. 35 ust. 3 u.d.p. nie wystarczy, jak uczynił to Wojewoda, poprzestać tylko na stwierdzeniu, że działka nr [...] została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana pod drogę klasy lokalnej. Jak już zostało zauważone, samo przeznaczenie terenu w planie na drogę, nawet lokalną, nie jest równoznaczne z powstaniem budowli jaką jest droga i w związku z tym wyznaczeniem pasa drogowego. Nie jest też jednoznaczne z zaliczeniem danego terenu do kategorii drogi publicznej. W tym względzie nie znajduje zastosowania art. 7 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych - na który to przepis powołał się Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji, argumentując stanowisko, że samo przeznaczenie w planie stanowi o tym, że mamy do czynienia z drogą publiczną. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny przepis ten, nie znajduje zastosowania w procedurze uchwalania planu miejscowego, gdyż stanowi podstawę do innych działań organu gminy a mianowicie do zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych, co zasadniczo jest odrębnym zagadnieniem prawnym od przeznaczenia drogi w planie miejscowym na publiczną drogę dojazdową. Rozróżnienie pojęć "droga gminna" a "droga publiczna" wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. To zaliczenie do kategorii dróg gminnych wymaga zbadania, czy dana droga spełnia cechy drogi lokalnej (por. wyrok z dnia 13 marca 2019 r. II OSK 1067/17, CBOSA, orzeczenia nsa. gov.pl). Co istotne, organ w swoich rozważaniach pominął także, że zgodnie z tym samym art. 7 ale ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (a nie przez przeznaczenie w planie terenu na drogę publiczną). W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z Wojewodą, że obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o uzgodnienie o którym stanowi art. 35 ust. 3 u.d.p. nałożony przez organ pierwszej instancji, znajduje swoje oparcie w przepisach prawa. Organ nie wykazał, aby w okolicznościach niniejszej sprawy uzyskanie takiego uzgodnienia było konieczne. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym samym utrzymanie w mocy w decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę należy uznać za nieuzasadnione i przedwczesne. Powyższe uchybienie w konsekwencji doprowadziło Wojewodę także do naruszenia przepisów prawa procesowego, wynikających z obowiązku zastosowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Stwierdzając, że złożona dokumentacja projektowa nie była kompletna i nie została uzupełniona w terminie, organ oparł się tylko na tym, że inwestor odmówił przedłożenia uzgodnienia z zarządcą drogi. Wojewoda nie badał i nie ocenił natomiast pozostałych aspektów sprawy, w tym zasadności i legalności pozostałych obowiązków nałożonych postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...]. W szczególności organ nie ocenił we własnym zakresie, czy przedłożony projekt budowalny spełnia inne kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego, w tym także w kontekście dostępu do drogi publicznej. Sąd zwraca bowiem uwagę, że brak konieczności uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. nie oznacza, że spełnione zostały kryteria dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia i powinien być oceniony przez organ na równi z innymi wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego. Nie można także zgodzić się z organem odwoławczym, że wniosek inwestora o zmianę decyzji złożony dnia 1 października 2018 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zasadą jest, że w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ związany jest zakresem tego żądania. Jak słusznie wywodzi skarżąca, strona ma prawo do modyfikacji wniosku wszczynającego postępowanie do czasu zakończenia go decyzją ostateczną. Również termin do uzupełnienia projektu budowlanego wyznaczony przez organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] ma charakter procesowy, co oznacza, że może być on przez organ przedłużony i zmieniony. Do tego aspektu sprawy, pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów Wojewoda się także w należyty sposób się nie odniósł. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 35 ust. 5 u.d.p. i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 15 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku rozpatrzy sprawę w jej całokształcie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z tych względów działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II znajduje podstawę w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.