II SA/Wr 619/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 16 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. nr [...] (po raz kolejny rozpoznając sprawę) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.G., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał T.C., inwestorowi i współwłaścicielowi budynku przy ul. C. w K.G., doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, poprzez likwidację samowolnie wykonanych drzwi zamontowanie w ich miejsce okna po wykonaniu stosownych podmurowań. W decyzji określono termin wykonania obowiązku na dzień 31 lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w K.G. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego w opisanym budynku. W toku postępowania przeprowadzono dowody, w trakcie których stwierdzono, że w budynku od strony sąsiedniej działki, w ścianie leżącej na granicy działki, wymieniono stolarkę okienną. W jednym z otworów okiennych zamontowano okno z drzwiami balkonowymi. Według oświadczenia zobowiązanego prace wykonano na podstawie zgłoszenia potwierdzonego w piśmie Starostwa Powiatowego w K.G.. Skarżący oświadczył ponadto, że w miejscu, gdzie obecnie są zamontowane drzwi, znajdowała się dziura zasłonięta zbutwiałym drewnem i luźnymi cegłami. Sporządzono dokumentację fotograficzną wejścia oraz dokumentacji pn. "przegląd budynku warsztatowo-socjalnego z pompownią ". Potwierdzając, że M. O. dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających m.in. na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej drewnianej na PCV w przedmiotowym budynku organ wskazał, że w trakcie kontroli ustalono, iż w jednym z otworów okiennych zamontowano okno z drzwiami balkonowymi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że inwestor wykonał roboty budowlane związane z wymianą stolarki okiennej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu. Zdaniem organu, z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt, a także operatu szacunkowego i dokumentacji fotograficznej tego operatu, zgromadzonej na płycie jednoznacznie wynika, że w miejscu, gdzie został wykonany otwór drzwiowy i zamontowano drzwi balkonowe istniało niegdyś okno, a oświadczenie skarżącego, że w miejscu tym znajdowała się dziura zasłonięta drewnem i luźnymi cegłami jest nieprawidłowe, gdyż z dokumentacji sporządzonej w trakcie przeprowadzania dowodu pn. "przegląd budynku warsztatowo-socjalnego z pompownią" wyraźnie w tym miejscu widać kształt okna i elewację (ścianę). Organ I instancji podniósł następnie, iż z przekazanej przez Starostwo Powiatowe dokumentacji dotyczącej robót budowlanych w budynku wynika, że T. C. dokonał kolejnego zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego oraz zamontowaniu okna na pierwszym piętrze budynku. Załączona do zgłoszenia część rysunkowo-graficzna budynku biurowo-warsztatowego "Rzut parteru" potwierdza, że w miejscu gdzie obecnie inwestor wybił otwór i zamontował drzwi balkonowe, istnieje okno. Rozpoznając sprawę po uchyleniu poprzednich decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu organ pierwszej instancji przeprowadził szerokie, dodatkowe postępowanie dowodowe na okoliczność czy w okresie wcześniejszym na budynku w spornym miejscu znajdowało się okno, czy też drzwi. Analizując zgromadzony materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż wykonanie otworu drzwiowego w ścianie, zlokalizowanego na granicy działek, narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W konsekwencji orzeczono jak w sentencji decyzji. Od tej decyzji odwołał się T. C.. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, umarzając postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia samowolnego wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy, określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jeżeli samowolne roboty są w trakcie realizacji organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót, o którym mówi art. 50 ust. 1, a które traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym czasie zostanie wydana merytoryczna decyzja. Jeżeli natomiast roboty zostały zakończone, to zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należy zastosować przepisy art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3. W przypadku braku możliwości naprawy, to jest doprowadzenia robót do stanu zgodnego prawem, organ winien nakazać w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Wojewódzki Inspektor podniósł, że jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wyznaczony w decyzji termin powinien być możliwie krótki, ale prawnie i technicznie uzasadniony. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu. Organ II instancji stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że zainstalowanie w jednym z otworów okiennych okna wraz z drzwiami balkonowymi jest bezsprzeczne. Zdaniem organu, uznać zatem należy, że wykonano roboty budowlane faktycznie nieobjęte dokonanym zgłoszeniem. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że realizacja robót polegających na wymianie stolarki okiennej z jednoczesną zmianą rozmiarów otworów okiennych, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może wyczerpywać znamiona remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, bądź też przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a tej ustawy. Zdaniem organu drugiej instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sposób jednoznaczny wynika, iż w miejscu, gdzie wykonany został otwór drzwiowy i zamontowane zostały drzwi balkonowe, istniało pierwotnie okno, zatem nie są to roboty, które podlegają wyłączeniu spod obowiązku uzyskania zgody właściwego organu administracji. W opinii Wojewódzkiego Inspektora, jakkolwiek inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego i zamontowaniu okna na pierwszym piętrze budynku, to nie obejmuje ono swym przedmiotem robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania (dokonanych przez skarżącego), co przesądza o fakcie, iż wykonane czynności zostały zrealizowane nielegalnie, bez dokonania stosownego zgłoszenia ich rozpoczęcia. W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował w zaskarżonym rozstrzygnięciu właściwą podstawę prawną. Regulacja prawna zawarta w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy bowiem trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego, to znaczy: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować (art. 51 ust. 1 pkt 1); 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji (art. 51 ust. 1 pkt 2); 3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3). Wskazując, że organ I instancji ustalił, iż wykonane roboty budowlane są niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodził, że ponieważ ściana z otworami okiennymi budynku, w którym dokonano przedmiotowej samowoli, jest położona na granicy z sąsiednią działką, zatem obiekt już pierwotnie naruszał powołane wyżej przepisy w tym zakresie. W takim przypadku nie można stosować procedury legalizacyjnej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro taka legalizacja w rozpatrywanym stanie faktycznym jest niemożliwa, bowiem poprzez wykonanie nałożonych czynności nie doprowadzi się zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania również art. 51 ust. 1 pkt 3, gdyż przedmiotowe roboty budowlane nie wyczerpują pojęcia "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę". Odnosząc się do kwestii terminu wykonania przedmiotowych obowiązków Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ustawodawca nie określa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego żadnego terminu. Podał, iż obowiązek staje się wymagalny z chwilą, gdy decyzja, z której obowiązek ten wynika, stanie się ostateczna. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy uznał, że wyznaczenie przez organ I instancji terminu jest nieuprawnione, w związku z czym konieczne stało się uchylenie tegoż rozstrzygnięcia w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył zobowiązany. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucając tej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania - art. 127 w związku z art. 15 oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 kpa, poprzez nierozpatrzenie w całości odwołania od decyzji organu I instancji oraz utrzymanie w mocy tej decyzji, choć sprawa nie została należycie wyjaśniona, naruszenie prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego - polegające na błędnym jego zastosowaniu, choć nie ma on w sprawie zastosowania, ponieważ nie doszło w sprawie do samowoli budowlanej i odstąpienia do projektu budowlanego. W skardze ponowiono zarzuty z odwołania. Zaznaczono, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przywołując argumentację dotyczącą spełnienia wymagań rozporządzenia w inny sposób niż podany w rozporządzeniu skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się w całości do zarzutów odwołania. Nadto skarga podnosi, że organ pierwszej instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie wykonał wytycznych, zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 19 czerwca 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej ppsa.). W rozpoznawanej sprawie należy jeszcze dodać, że sąd nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ppsa.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. Wskazać bowiem w pierwszym rzędzie wypada, (o czym była mowa wcześniej), że sprawa jest po raz drugi przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, bowiem poprzednie decyzje, o treści podobnej do tych ocenianych obecnie, zostały uchylone poprzednio w wyroku z dnia 19 czerwca 2009 r. (II SA/Wr 90/09). Wedle wytycznych zawartych w uzasadnieniu tamtego wyroku podstawowym obowiązkiem organów, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, było dokonanie dokładnych ustaleń, czy istotnie w miejscu obecnie usadowionych drzwi uprzednio był wyłącznie otwór okienny. W tym zakresie (o czym także była wcześniej mowa) organ pierwszej instancji przeprowadził bardzo szerokie postępowanie dowodowe. Wskazać jednak wypada, że obecnie skarżąc wydane w toku kontrolowanego postępowania decyzje, skarżący podniósł rzecz bardzo istotną, która nie była dostatecznie badana przez orzekające dotąd organy, tj. fakt kto może być adresatem decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji skarga musiała być uwzględniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a procedurę ich podejmowania regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia samowolnego wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, gdy roboty zostały zakończone, a brak jest możliwości naprawy, to jest doprowadzenia robót do stanu zgodnego prawem, organ winien nakazać w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, zaniechania prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. W rozpatrywanej sprawie podstawą faktyczną podjęcia kwestionowanych przez skarżącego rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji było przyjęcie przez te organy, że skarżący - wbrew dokonanemu zgłoszeniu - wykonał roboty budowlane polegające na wybiciu w miejscu otworu okiennego otworu drzwiowego i zamontował zamiast stolarki okiennej drzwi balkonowe. W tym miejscu godzi się zauważyć, że skarżący oświadczył (na co przedłożył po rozprawie w sądzie niepotwierdzoną kopię aktu notarialnego), że nabył on od swojego poprzednika prawnego – M. O. – ustanowiony przez sprzedawcę odrębny lokal nr [...], położony w budynku nr [...] w K.G. przy ul. C., na pierwszym piętrze budynku "wraz z udziałem [...] we współwłasności wspólnych części budynku obejmującego opisany lokal oraz taki sam udział w prawie własności działki nr [...]". Organ pierwszej instancji w osnowie decyzji wskazał, że "nakazuje inwestorowi tj. Panu T.C. współwłaścicielowi budynku nr [...]...". Należy przypomnieć, że adresatem decyzji, wydanej na powołanej podstawie prawnej może być inwestor, właściciel (współwłaściciel) nieruchomości lub zarządca nieruchomości. W konsekwencji dotychczasowych rozważań należy wskazać, że zebrany w sprawie materiał nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, kto w świetle zastosowanych przepisów prawa materialnego winien być adresatem nałożonego obowiązku (spełnia kryteria zobowiązanego w rozumieniu przytoczonego przepisu). Zgodnie zaś z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mając na względzie treść wskazanego przepisu procedury administracyjnej stwierdzić należy, iż niezgodnie z tymi unormowaniami organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, czy sporne roboty miały miejsce na części budynku stanowiącego własność skarżącego, czy też M. O., czy też może w części nieruchomości stanowiącej współwłasność obu panów. Jeśli roboty budowlane, które (jak twierdzą organy stanowią samowolę budowlaną) znajdują się w części budynku stanowiącym wyłącznie własność M. O. to zobowiązanym do usunięcia nieprawidłowości nie może być T. C.. Wtedy bowiem decyzja była by niewykonalna, a co za tym idzie mogłoby dojść do wydania decyzji nieważnej z mocy prawa. Jeśli zaś organy wskazują, że obowiązkiem winien być objęty inwestor, to należy osobę inwestora w sposób nie budzący wątpliwości ustalić. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.