II SA/Wr 620/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Andrzej Cisek Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant Magdalena Domańska -Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. przy udziale – sprawy ze skargi T. i K. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu użytkowanego jako punkt sprzedaży położony w L. przy ul. R. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. decyzją z dnia [...] (nr [...]) na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) nakazał T. i K. S., wykonanie w terminie do dnia 30 grudnia 2000 r. określonych w tej decyzji czynności, w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu (znajdującego na nieruchomości położonej w L. przy ul. R. [...], oznaczonej geodezyjnie nr [...]) z przeznaczeniem na punkt sprzedaży – sklep z olejami i akcesoriami samochodowymi, do stanu zgodnego z prawem. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 12 stycznia 2005 r. stwierdzono niewykonanie obowiązków nałożonych ww. decyzją , co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji z dnia [...] nakazującej, na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, rozbiórkę przedmiotowego obiektu. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. w wyniku odwołania T. i K. S. decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na istotne naruszenie art. 37 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie decyzją z dnia [...] (nr [...]) organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność przywołanej wcześniej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wobec niewniesienia przez strony postępowania odwołania, rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego, wydał decyzję z dnia [...] (nr [...]) nakazującą T. i K. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu użytkowanego jako punkt sprzedaży (sklep z olejami i akcesoriami samochodowymi) z tego względu, że znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce. W rozstrzygnięciu tym wskazano ponadto, że inwestorami są adresaci decyzji, zaś tytuł prawny w postaci prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków przysługuje T. S. Jako podstawę powyższego rozstrzygnięcia powołano przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że do przedmiotowego obiektu, zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Pogląd taki oparto na stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu decyzji DWINB z dnia [...], Nr [...], oraz na założeniu, że przedmiotowy obiekt dobudowany został do pomieszczenia warsztatowego około 15 lat temu (tj. około 1985 r.) przez poprzedniego właściciela, co oświadczył K. S. w trakcie wizji dokonanej w dniu 21 lipca 2000 r. na nieruchomości przy ul. R. [...]. Na bazie tego założenia podniesiono, że samowolne wybudowanie obiektu z przeznaczeniem i użytkowaniem jako punkt sprzedaży - sklep z olejami i akcesoriami samochodowymi, pozostaje w sprzeczności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy - tj. około 1985 r. – a także planu miejscowego obowiązującego "obecnie". W tej kwestii powołano się na zaświadczenie z dnia 1 marca 2006 r., wydane przez Prezydenta Miasta L. z którego wynikało, że lokalizacja przedmiotowego obiektu jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Pawiej w L., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej L. Nr [...] z dnia [...] według którego teren ten przewidziany jest pod zabudowę jednorodzinną. Z zaświadczenia tego wynikało również, że w 1985 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 17 października 1977 r., w którym nieruchomość objęta byłą jednostką strukturalną H7MN - teren mieszkalnictwa jednorodzinnego. Z tych względów organ uznał, że istnieje konieczność nakazania rozbiórki. Od powyższej decyzji odwołał się pełnomocnik T. i K. S. zarzucając, iż wskazany w podstawie prawnej przepis art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie ma w niniejszej sprawie zastosowana, gdyż do obiektu będącego przedmiotem tego postępowania, stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., na mocy art. 103 ust. 2 przywołanej ustawy, a nie jak wskazał organ art. 103 ust. 1. Odwołujący się wskazał też, na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., przez niezbadanie, czy zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta L. może stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Podniósł, że nie wyjaśniono na podstawie którego planu miejscowego (z 1994r., z 1997 r. czy też z 1977 r.) powinno być ustalone przeznaczenie nieruchomości na której wybudowano sporny obiekt. Tym samym nie wyjaśniono podstawowej okoliczności uzasadniającej zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1997 r. – Prawo budowlane, a mianowicie - czy obiekt ten jest sprzeczny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po zleceniu organowi pierwszej instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że budynek został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę około roku 1985 r. z naruszeniem przepisów obowiązującej w okresie wznoszenia obiektu ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którą, roboty budowlane - z wyjątkiem rozbiórek - można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. (data wejścia tej ustawy w życie), lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawidłowo zatem do przedmiotowego obiektu rozstrzygnięcie podjęto na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., jednakże – co słusznie zauważył odwołujący – z błędnym przywołaniem przepisu art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zdaniem organu odwoławczego uchybienie to jednak nie ma wpływu na wynik sprawy. W dalszej części uzasadnienia wywodzono, że stosując przepisy ustawy z 1974 r. organ w pierwszym rzędzie zobowiązany był do rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju (pkt 1) lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, dowodzi, że w sprawie znajduje zastosowanie pkt 1 przytoczonego przepisu. Przedmiotowy obiekt został samowolnie zrealizowany na terenie, który zgodnie z obowiązującym w chwili jego realizacji (tj. około 1985 r.) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. nr IX/46/77 z dnia 17 października 1977 r. określony był jednostką strukturalną H7MN – teren mieszkalnictwa jednorodzinnego, na którym zabudowa gospodarcza przeznaczona jest do likwidacji. Organ podkreślił przy tym, że ustalenia te wynikają wprost z dołączonego do akt wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z zaświadczenia Prezydenta L. z dnia 1 marca 2006 r. Powyższa okoliczność wypełnia więc dyspozycję art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Konkludując organ podniósł, że odmowa legalizacji obiektu wybudowanego w czasie obowiązywania omawianej ustawy z 1974 r. może nastąpić również w sytuacji, gdy spełniona jest tylko przesłanka art. 37 ust. 1 pkt 1, a więc gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, co potwierdza również powołane orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 9 listopada 1998 r., IV SA 2013/96, LEX nr 43731; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1998 r. IV SA 468/98, LEX nr 43807). Z tego powodu argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiódł pełnomocnik T. i K. S., zarzucając jej naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy a w szczególności niezbadanie, czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Argumentując przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżących zauważył, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, odsyła do przepisów o planowaniu przestrzennym, dlatego w jego ocenie konieczne jest również zbadanie, czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Gdyby bowiem okazało się, że taka zgodność występuje, nie byłoby możliwe nakazanie jego rozbiórki. Okoliczności tej organ odwoławczy nie zbadał. Ponadto skarżący wywodzili, że nabycie przedmiotowej nieruchomości miało miejsce w 1985 r. i w chwili nabycia sporny obiekt już istniał; były w nim wówczas wykonywane usługi w zakresie mechaniki podjazdowej. Zauważyli jednak, że trudno ustalić kto i kiedy wybudował obiekty znajdujące się przedmiotowej nieruchomości. Sami działalność gospodarczą rozpoczęli w 1993 r. Nie mieli też świadomości, że obiekt narusza przepisy Prawa budowlanego. Nie dopuścili się więc samowoli budowlanej i nie ma żadnego związku przyczynowego między ich działaniem a samowolą. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] DWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. jak również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa. Zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę – i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art.11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Zgodnie zatem z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym odczytywać również należy w ten sposób, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisaneym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a. Przywołane wyżej zasady, na mocy art. 140 k.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie sprostały większości wymogów wynikających z przedstawionych przepisów. Przeprowadzone przez nie postępowanie wyjaśniające okazało się bowiem niewystarczające dla potwierdzenia prawidłowości podjętego orzeczenia. Akta sprawy wskazują, że postępowanie dotyczące samowolnego wybudowania przedmiotowego obiektu, wykorzystywanego jako punkt sprzedaży, na działce nr [...] przy ul. R [...] w L. wszczęte zostało 21 sierpnia 2000 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 7 listopada 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Przepisy przywołanej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji – wobec obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazują stosować rozwiązania przyjęte w art. 48 tej ustawy. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia wobec obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 103 ust. 2 ustawy). Wyjaśnić przy tym należy, że "przepisami dotychczasowymi" o których mowa w art. 103 ust. 2 i według których następuje likwidacja samowoli - niezależnie od tego czy popełniono ją w okresie obowiązywania tego aktu czy też wcześniej, są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.),. W przepisach przejściowych ustawy z 1974 r. brak bowiem unormowania które nakazywałoby dla stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem jej w życie stosować poprzednią ustawę (tak NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2002 r., II SA/Ka 1231/00 oraz w wyroku z dnia 20 września 2000 r., II SA Gd 1597/98). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy obiekt został wybudowany przed wejściem w życie przywołanej ustawy z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r. Wynika to wprost, zwłaszcza z oświadczeń zawartych w pismach podpisywanych również przez T. S., w których zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze zaznaczano, że niewątpliwie obiekt ten w dacie nabycia nieruchomości przez T. S. tj. w 1985 r. – już istniał i była w nim prowadzona działalność gospodarcza. Podnoszony fakt prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie w chwili jego nabycia, potwierdza, że jego budowa była na ten moment zakończona. W toku postępowania administracyjnego strony nie podważały również ustalenia organów, że brak jest pozwolenia na budowę dla przedmiotowego obiektu. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wskazał – korygując w tym przedmiocie organ pierwszej instancji - że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 103 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. W konsekwencji zgodzić się też trzeba, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wino nastąpić na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, w szczególności zaś tych, które dotyczą samowoli budowlanej - a więc budowy bez wymaganego pozwolenia. W ocenianej sprawie zastosowany został przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Stosowanie do przywołanego przepisu orzeczenie nakazu rozbiórki, winno zatem nastąpić, jeżeli spełnione zostaną dwie przesłanki: 1 - dopuszczenie się samowoli budowlanej; 2 - niezgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie kwestionowano ustalenia organu, że obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę. Sporna jest natomiast druga przesłanka. Strony skarżące uważają bowiem, że należy ją oceniać na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili orzekania – "aktualnego", a według organu odwoławczego, podstawę tej oceny winny stanowić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w chwili realizacji spornego obiektu. Wskazać zatem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć w ten sposób, że na jego podstawie orzeka się o rozbiórce obiektów, oceniając dopuszczalność ich budowy według miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy (por. wyrok z dnia 12 września 2003 r., IV SA 4327/01 niepublik; z dnia 19 maja 1999 r. IV SA 196/96, LEX nr 47282; z dnia 9 listopada 2000 r., IV SA 1618/98; z dnia 9 maja 2003 r. II SA/Ka 1524/01 nie publik; z dnia 7 sierpnia 2003 r. II SA/Ka 2159/01 nie publik). Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 października 2002 r. III RN 179/01 (OSNP 2003/19/454) wyjaśnił, że w przypadku jeżeli obiekt budowany został wzniesiony w 1987 r., a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r., ocena czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się na "terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub zabudowę innego rodzaju", powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 z późn. zm.). Tym samym również Sąd Najwyższy uznał, że zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. pojęcie "teren, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę" powinno być interpretowane w kontekście przepisów regulujących planowanie przestrzenne obowiązujących w dacie zrealizowania samowoli budowlanej, zwłaszcza przepisów obowiązującego w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd taki przyjęty jest również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednoznaczne wskazuje, że orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy z 1974 r. może być wydane po stwierdzeniu, że obiekt ten realizowano w warunkach samowoli budowlanej oraz na terenie, który nie był przeznaczony na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy (por. wyrok z dnia 20 maja 2004 r., OSK 281-292/04 niepublik; wyrok z dnia 12 października 2004 r., OSK 390/04, niepublik). Stanowisko takie w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie należy w całości podzielić, co powoduje w konsekwencji, że nie można zgodzić się z zarzutem skargi. Pomimo przyznania tej okoliczności, Sąd nie może jednak aprobować zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem orzeczenie nakazu rozbiórki uzależnione jest od ustalenia przeznaczenia terenu na którym zrealizowano samowolę, wynikającego z przepisów regulujących planowanie przestrzenne obowiązujących w dacie zrealizowania tej samowoli, to niewątpliwie pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie daty wybudowania przedmiotowego obiektu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie okoliczność ta w sposób nie budzący wątpliwości nie została przez organy nadzoru budowlanego ustalona. Przyjęto bowiem, że budynek w którym ulokowany jest punkt sprzedaży, wybudowany został około 1985 r. Data budowy nie została zatem dostatecznie jasno ustalona, przy czym ustalenie to oparto jedynie na oświadczeniu K. S. złożone podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w 2000 r. Nie jest przy tym jasne jaką rolę w przedmiotowej sprawie należy przypisać K. S. i dlaczego organ ustalając datę budowy obiektu poprzestał jedynie na jego oświadczeniu. Zauważyć bowiem należy, że ze znajdujących się w aktach sprawy innych dokumentów składanych przez strony skarżące (K-33 akt administracyjnych pierwszej instancji), wynika, że K. S. w przedmiotowym obiekcie prowadzi działalność gospodarczą ale dopiero od 1993 r. (data ta została również potwierdzona w skardze). Według ustaleń organu nie jest on również (i nie był) właścicielem obiektu. Jako użytkownika wieczystego i właściciela budynków wskazano bowiem T. S., która – jak wynika ze złożonych oświadczeń - w dacie nabycia obiektu nosiła nazwisko B., co z kolei mogłoby wskazywać, że w tym czasie nie pozostawała w związku małżeńskim z K. S. Skoro zatem – według danych zawartych w aktach sprawy – K. S. nie był nabywcą nieruchomości a działalność gospodarczą w obiekcie rozpoczął dopiero w 1993 r., nie wiadomo – gdyż tego nie wyjaśniły organy - z jakich źródeł czerpie on wiedzę na temat daty budowy przedmiotowego obiektu. Ustalając tę okoliczność organy nie powinny były zatem poprzestać wyłącznie na złożonym przez niego oświadczeniu. Dla rzetelnego wyjaśnienia tej kwestii należało sięgnąć do innych środków dowodowych, jak chociażby oświadczenia lub nawet zeznania T. S. (jako właścicielki nieruchomości) lub poprzedniego właściciela nieruchomości. Z akt wynika co prawda, że T. S. stawiła się w siedzibie organu celem złożenia wyjaśnień, jednak treść spisanego na tę okoliczność protokołu z dnia 18 czerwca 2000 r. wskazuje, że praktycznie nie złożyła żadnych wyjaśnień lub oświadczeń również w tej kwestii. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności powoduje też, że ciężar dowodu obciąża organ a nie stronę. Zatem to organ musi wykazać się dostateczną aktywnością przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organy nie wyjaśniły w dostateczny sposób, w jakim czasie przedmiotowy obiekt został wybudowany. Poprzestanie tylko na stwierdzeniu, że wybudowany został "około 1985 r." jest zdecydowanie niewystarczające, skoro ustalenie to nie zostało poparte należycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Tymczasem data wybudowania spornego obiektu ma zdaniem Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Badania przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy bowiem dokonać na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących właśnie w tym czasie – zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewyjaśnienie w należyty sposób powyższej kwestii, prowadzi do wniosku, że organy nie ustaliły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy a podjęta decyzja nie znajduje dostatecznego wsparcia w materiale dowodowym sprawy. W takiej sytuacji orzeczenie o nakazie rozbiórki przy przyjęciu nieprecyzyjnie określonego czasu budowy "około 1985 r." a w konsekwencji obowiązującego "około 1985 r." miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za przedwczesne. W konsekwencji również Sąd nie może poddać ocenie legalności orzeczonego nakazu rozbiórki. Podkreślić przy tym należy, że nakaz rozbiórki, jako najbardziej restrykcyjny wobec właściciela środek legalizacji samowoli budowlanej, powinien być stosowany dopiero, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Zauważyć również należy, że ustalając datę budowy spornego obiektu, organy winne również wyjaśnić, z jakim przeznaczeniem był wybudowany. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że w chwili realizacji jego przeznaczenie było zgodne z obowiązującym wówczas planem miejscowym, a dopiero później dokonano zmiany użytkowania na niezgodne z planem. Zaskarżona decyzja oraz decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego nie mogły się ostać także z innego powodu. Jak wynika z treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nakaz rozbiórki skierowany został do K. S. i T. S. Z przepisu art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane r. wynika, że zobowiązanymi do rozbiórki na własny koszt są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowanego. Podobną regulację zawiera również obowiązujący aktualnie art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Adresatem decyzji o nakazie rozbiórki mogą być zatem wskazane w tym przepisie podmioty. Sformułowanie przepisu może wywoływać wątpliwości, kogo konkretnie należy obciążyć obowiązkiem nakazu rozbiórki. Wykładnia gramatyczna mogłaby wskazywać, że uzależnione jest to od uznania organu, jednak w ocenie Sądu, uznanie to winno doznawać ograniczeń. W pierwszej kolejności obowiązek ten powinien być nałożony na inwestora - jako sprawcy samowoli - mającego tytuł prawny do obiektu, a dopiero w dalszej kolejności na właściciela lub działającego w jego imieniu zarządcę obiektu. Przywołać też należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego który wskazał, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę powinni być małżonkowie, jeżeli są inwestorami i pozostają we wspólności majątkowej (Syg. akt. II SA Rz/1101/00 niepublik; oraz II SA/Kr 124/95 nie publik). Kierując nakaz rozbiórki do małżonków T. S. i K. S. organy wskazały, że osoby te są inwestorami przedmiotowego obiektu. Stwierdzenie to nie zostało jednak poparte żadnymi dowodami na jego potwierdzenie. Z oświadczeń składanych przez strony postępowania wynika jedynie, że T. S. jest nabywcą przedmiotowego obiektu, który został – co jest przez nich akcentowane – wybudowany przez poprzedniego właściciela. Nie wiadomo zatem jakie dowody i okoliczności pozwoliły organowi na przyjęcie że skarżący są inwestorami przedmiotowego obiektu. W takiej sytuacji organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podmiotu do którego miałby być skierowany nakaz rozbiórki. Zauważyć przy tym należy, że gdyby nakaz ten miałby być kierowany do obecnego właściciela obiektu – to przyczyna takiego określenia adresata winna zostać przez organ należycie umotywowana w uzasadnieniu decyzji. Trzeba przy tym zwróci uwagę, że jeżeli właścicielem obiektu jest T. S., niezrozumiałe staje się skierowanie decyzji do K. S. Wyjaśnienia wymagałoby również, czy i z jakich względów osobie tej przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast skierowanie nakazu rozbiórki do skarżących jako obecnych małżonków wymagało uprzedniego ustalenia czy byli oni inwestorami jako małżeństwo i czy pozostawali wówczas we współwłasności majątkowej. Nieprzeprowadzenie w przedstawionym zakresie koniecznego postępowania wyjaśniającego prowadzi do wniosku, że organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, koniecznych dla jej rozstrzygnięcia zarówno co do stanu faktycznego sprawy, jak i podmiotu do którego ewentualnie należało skierować nakaz rozbiórki. Tym samym naruszone zostały dyrektywy proceduralne zawarte w art. 7 art. 77, art. 75, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego również art. 140, art. 138 i 136 k.p.a. Zdaniem Sądu naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych wyżej względów pomimo, że Sąd nie podzielił podstawowego zarzutu skargi, korzystając z regulacji zawartej w art. 134 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji organu odwoławczego jak i decyzji pierwszoinstacyjnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kompetentny organ uzupełni postępowanie dowodowe we wskazanym w niniejszym wyroku zakresie i dopiero na tej podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Wobec zaś niezgłoszenia, do chwili zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, stosownego wniosku (pomimo prawidłowego pouczenia), Sąd nie orzekł o kosztach postępowania.